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的。这两类规则的区别是和制定一个道路使用规则（像“公路章程”）与命令人民向何处
去之间的区别一样，或者更明白一些说，和设置路标与命令人民走哪一条路之间的区别
一样。形式法律事先告诉人们在某种情况下，政府将采取何种行动，这种规则用一般性
的措词加以限定，而不考虑时间、地点和特定的人。它们所针对的是一种任何大都可能
遇到的典型情况，在那种情况下，这种规则的存在将会对各式各样的个人目的都有用处。
在这种情况下，政府将按照确定的方式采取行动，或要求人民按确定的方式行事；提供
关于这方面的知识，目的在于使个人可用以制定自己的计划。人们期望，形式规则对于
那些尚不知其为谁的人们，对于他们决定用其来达到的目的和不能预见其详情的环境，
可能是有用的。在这一意义上讲，形式规则只是工具性的。我们并=不=知道这些规则的
具体效果，并不知道这些规则将会有助于哪一种目的或会帮助哪一种特定的人，它们只
不过是被赋予了一种大体上最有可能使一切受到它们的影响的人们都能得到好处的形式，
事实上，所有这一切是我们这里所说的形式规则的最重要的标准。正因为我们事前无法
知道谁会使用并在什么情况下使用这些规则，所以它们并不涉及在某些特定目的和某些
特定的人们之间进行选择的问题。
在我们这个时代，人们热衷于对每件事都要加以有意识的控制，如果说在某一个制
度之下，我们对于政府所采取的措施的具体效果要比在大多数其它制度下了解得少是个
优点，并且认为，在某一社会控制方法是较好的方法，因为我们不知道它的具体效果，
这似乎是很荒谬的。但是这种考虑实际上是法治的伟大的自由主义原则的理论基础。在
我们进一步加以论证以后，这种外表上的自相矛盾就会立即消失。
这个论证分两方面：第一方面是经济方面，在此只能简短地说明一下。政府应当只
限于订立适用于一般类型的情况的规则，听任个人在那些以时间、地点等情况为转移的
每一件事情上自由行动，因为只有与每一种情况有关的个人，才能最充分地了解这种情
况，并采取相应的行动。如果要使个人在制定计划时能够有效地运用他们的知识，他们
就心烦能够预见可能影响到这些计划的政府的行动。但是如果要使政府的行动能为人所
预见，它就必须决定于不以既不能预见得到，也无法事先加以考虑的具体环境为转移的、
固定的规则，在这种情形下，政府行为的特殊影响也就无法预见。另一方面，如果政府
必须指导个人行动以便达到某种特定目的，它的行动就必得根据当时全部环境来决定，
因此，也就无法断定。因此，一件人所共知的事实是，政府“计划”得越多，对于个人
来说，计划就变得越困难。
第二个方面，即道德的或政治方面的论证，与我们现在所要讨论的问题有更直接的
关系。如果政府要精确地预见到其行动的影响，那就意味着它可以不让受影响的人有任
何选择的余地。凡是当政府能够精确地预见其各种可能的行动对某种人的影响时，也恰
恰是政府能够对各种目标进行选择。如果我们要创造新的对一切人都开放的机会，要给
人们提供他们能够随意加以利用的机会的话，那么其精确的结果就是难以预见的。因此，
普遍性的规则，有别于具体命令的真正的法律，必须意在适用于不能预见其详情的情况，
因而它对某一特定目标，某一特定个人的影响事前是无法知道的。只是在这种意义上，
立法者才可能说得上是不偏不倚的。所谓不偏不倚的意思，就是指对一定的问题没有答
案——如果我们一定要解决这类问题的话，就只能靠抛掷硬币来决定。在一个每一件事
都能精确预见到的社会中，政府很难做一件事而仍然保持不偏不倚。只要政府政策对某
种人的精确的影响是已知的，只要政府的直接目的是要达到那些特定影响，它就不能不
了解这些影响，因而也就不能做到不偏不倚。它必定有所偏袒，把它的评价强加于人民，
并且，不是帮助他们实现自己的目标，而是为他们选择目标。只要当制定法律的时候就
已预见到这些特定影响，那么，法律就不再仅仅是一个供人民使用的工具，反而成为立
法者为了他的目的而影响人民的工具。政府不再是一个旨在帮助个人充分发展其个性的
实用的机构，而成为一个“道德的”机构——这里的“道德的”一词不是作为“不道德
的”反义词来使用的，而是指这样一种机构，它把它对一切道德问题的观点都强加于其
成员，而不管这种观点是道德的或非常不道德的。在这种意义上，纳粹或其它任何集体
主义的国家都是“道德的”，而自由主义国家则不是。
也许有人会说，所有这一切并不会引起什么严重的问题，因为在经济计划者所必须
决定的这类问题中，他不需要也不应当受他个人的偏见的引导，而能够凭借关于公平和
合理的一般信念。
这种论点常常得到一些人的支持，这些人具有在某一行业进行计划的经验，他们发
现要达到一个使一切有直接利害关系的人视为公平而予以接受的决定，并没有不可克服
的困难。这种经验之所以不能说明什么问题，当然是因为当计划只限于一个特定行业时，
对有关的利益进行了选择。在某一特定问题上最直接有利害关系的人，并不一定是全社
会利益的最好判断者。只举一个最突出的例子：当某一工业的劳资双方协议某项限制生
产的政策来剥削消费者时，通常在按照双方以前收入的比例，或根据其它类似的原则分
配既得利益的问题上是没有什么困难的。至于千百万人所分担的损失，则常常被简单地
抛之脑后，或被考虑得不很充分。如果我们要检验在解决经济计划工作中产生的那类问
题时公平原则是否有用，我们必须把这原则应用到所得和所失同样看得清楚的某种问题
中去才行。在这种情况下，很容易认识到：并没有什么如“公平”之类的一般性原则可
以给我们提供答案。当我们必得在下列一些事情之间进行选择——如给护士或医师以高
工资还是为病人提供更广泛的服务，使儿童得到更多的牛奶还是使农业工人获得较好的
工资，或使失业者就业还是使那些在业者得到较高的工资——的时候，为了得到答案，
就需要有一个完整的评价体系，在这个体系中，每个人或每个集团的每种需要都占有确
定的位置。
实际上，由于计划工作的范围越来越广泛，就经常需要越来越多地参照什么是“公
平的”或“合理的”来限定的法律条款。这就意味着，有必要越来越把有关具体事件的
决定委诸有关裁决人或当局去裁夺。人们可以根据这些模糊的定则之逐渐引入立法和司
法的情况，根据法律和司法中越来越增加的专断和不确定性以及由此而引起的对它的不
尊重（在这种情况下，法律和司法不能不成为政策的工具），写一部法治衰落法治国家消
失的历史。很有必要在这里再次指出：在德国，法治衰落的这种过程，已在希特勒上台
之前发展了一段时间，一种高度的趋向于极权主义计划的政策已为希特勒手中完成的
“工程”进行大量的铺垫。
无疑，计划必然要涉及对于不同的人们的具体需要予以有意识的差别对待，并允许
这个人做一定要禁止另一个做的事情。它必须通过法律规则来规定，某一种人处境应如
何富裕，和允许各种人应当有什么和做什么。这就意味着实际上回到身份统治的局面，
是“进步社会的运动”的逆转，这种运动用亨利·梅恩爵士的有名的话来说，“到现在
为止是一种从身份、地位转变到契约的运动”。其实，也许法治比凭契约更应当被看成
是人治的真正对立物。正是在形式法律这一意义上的法治，也就是不存在当局指定的某
些特定人物的法律上的特权，才能保障在法律面前的平等，才是专制政治的对立物。
由此而来的必然而且仅在表面上看来有点荒谬的结果是，在法律面前的形式上的平
等，是和政府有意识地致力于使各种人在物质上或实质上达到平等的活动相冲突并在事
实上是不相容的，而且任何旨在实现公平分配的重大理想的政策，必定会导致法治的破
坏。要为不同的人产生同样的结果，必须给予他们不同的待遇。给予不同的人以同样客
观的机会并不等于给予他们以同样主观的机会。不能否认：法治产生经济上的不平等—
—关于这一点唯一的解释就是这种不平等并不是为了要用特定的方法影响特定的人们而
设计出来的。很重要而又很具典型性的是，社会主义者（和纳粹党人）常常反对“纯粹的”
形式上的公平，他们常常攻击那种对于某些人应当多么富裕不表示态度的法律，他们总
是要求〃法律的社会化〃，攻击司法的独立，同时支持所有像〃自由权利学派〃（Freirecht
sschule）那种破坏法治的运动。
甚至可以这样说，要使法治生效，应当有一个常常毫无例外地适用的规则，这一点
比这个规则的内容为何更为重要。只要同样的规则能够普遍实施，至于这个规则的内容
如何倒还是次要的。回到以前提到过的一个例子，究竟我们大家沿着马路的左边还是右
边开车是无所谓的，只要我们大家都做同样的事就行。重要的是，规则使我们能够正确
地预测别人的行动，而这就需要它应当适用于一切情况——即使在某种特殊情况下，我
们觉得它是没有道理时。
一方面是在法律面前形式上的公平和形式上的平等，另一方面是试图实现实质上的
公平和平等的各种理想，这