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教育的理念是，正式学校教育是在课堂上透过学生与老师的互动达成。校委会的责任仅是提
供学生教育资源和聘用老师。学校的行政由校长或教导最高年级的老师负责。这样的教育系
统既简单明了，又提供宰辜学子良好的教育。可以说以少量的行政工作创造高度效果。
●小系统，大成功
自有历史以来，耙一直是农田耕作最重要的工具。犁头挖出沟畦，犁板再接着翻土，一
面把作物的残枝埋进土里，一面将野草拔除。到了十九世纪中期，美国一名技师迪尔（John
Deere）发明了一种纯钢制的高效率钉粑，将犁头和犁板合而为一，备受各国农夫的喜爱。
改进后的耙体积变小，操作简单，使耕作的效率大为提高。
在近代，类似的例子处处可见。一九七○年硅晶片的发明取代了真空管、电子管和集成
电路等前辈。这个只有手指甲大小、的硅晶片在效率和经济上的表现均超越以往费时费事的
装置。这些在在证明了规模小的系统一样可以有高效率的产出。
我们也目睹当学校系统成庞大的官僚系统后，从地方、州到联邦，层层有把关的教育单
位。小学区合并成大学区的作法改变了学校的面貌，以往的红屋校舍已被大型用途的校舍取
而代之。在每个学区、学校的行政系统由教育督察和教育专员们负责，教育督察通常具有教
育行政的博士学位。学校实际的行政业务则由校长、助理、各部门负责人和辅导人员一起执
行。由于特殊教育在每一学区采取集中力理的方式，每一学区没有教务主任、心理辅导部
门、教学技术部、各学科辅导老师和职业辅导员，并备有校车以便能服务更多的学生。
●传道与授业
德州休士顿一所高中校长，最近邀请了家长们参加一个新教育计划的座谈会。他在邀请
函上描述了此一计划内容，在此节录部分如下：
本校跨年级强调个人化学习，教授多种族文化的教学计划，其目的在于提倡开放学习的
概念，让资优学童负责自己的学习。整个计划主要的特点在于其跨年级与多种族文化的多元
性学习课程，其终极目的在教导学生学习尊敬每一个人的独特处。
从地方到中央，从学校行政人员到辅导老师，尽管整个教育体系无所不在，学生真正学
习的地方仍在课堂上，在老师与学生之间的互动。可惜的是，这么多年过去，学生与老师间
的互动并没有显著的改进。而庞大教育系统的衍生又不可避免地造成许多改变。少数民族的
学生人数已然增加，学生在学校的时间也较长，然而整体教育只是随着学生人数的增加而扩
散，并未有实质上的改进。
过去二十年来，国家学业成就测验中，语言一项的平均分数就降低了将近三一个百分
点。最近许多地方举行的统一学习成就测验中，考试内容除了有基本的阅读和简易算术之
外，还包括实务测验，像是填写工作申请表和读罐装食物说明等。在某一个学区，有百分之
四十五的学生没有通过算术部分的考试，百分之一四则在阅读测验上失败。与昔日的学校系
统相比，这些都是大而无当的教育系统所造成的结果。
繁文褥节有啥好？
官僚制度与代表繁文褥节的“红带子”（red tape）已成为同义词了。“red tape”的
由来要追溯到旧时英国，当时人们用红色带子捆扎法律文件，英国民法的判决一般是循援前
例，所以，任何案件的裁决都需要对以往的案例作一番研究。于是，律师和秘书每回都得花
上许多时间松绑文件上的红带子。那些急切等待判决的人难免失去等待的耐心，就随口骂出
“该死的红带子”或“红带子愈多，延误愈久”等埋怨的话。
笔作串肉叉，红带系手脚。
——狄更斯（Charles Dickens）
一开始，“红带子”指的是繁琐的文件工作，但到现在已变成冷酷无人性的象征，指那
些既无用处又无意义的组织规定、程序和各种表格。
解决问题的命令愈多，结果愈糟。
——罗伯逊（Jack Robertsoin ）
今天如果你发明了一种比较好的捕鼠器，在完全符合劳工关系法、职业安全健康标准、
环境影响评估（包括空气和水污染），以及产品安全标准之前，是不可能有任何利润的。你
的产品广告受联邦贸易委员会的管辖，产品商标、专利和其他相关权益则得送交法务相关部
门审核。基于这种种规定，一开始就得花上一大笔钱，于是你想到何不压低售价来换取现
金。这也行不通，因为你得遵守证券交易委员会的规定。市场调查显示其他国家的鼠害远较
国内严重，国外市场发展潜力极大。但是，想要争取国外的大好机会，得先向商务部申请外
销执照。除此之外，雇用员工时必须谨慎小心，不可依性别。种族和年龄作为雇用员工的依
据而抵触公平雇用法。在遵守执照使用、建筑和安全法规的同时，千万别忘了缴交关于社会
安全基金、退休金及各种税务的相关报告。尽管创业维艰，仍然得依法守法，无人例外。其
结果就是你所生产的文件资料远远超过生产的捕鼠器。
我的疑问是当一个政府变得暧昧难懂又嗓嗓不休，不知所云时，人民究竟能了解多少？
而且还会继续支持他们的政府吗？
——布朗（Jerry Brown）
于是，你可能觉得自己受到过多的要求。毕竟，过量又毫无意义的繁文褥节与公文，和
你的捕鼠器实在扯不上关系。在乎心静气的时候，你还能客观看待一切，认为自己是个奉公
守法的好公民。毕竟，你不希望社区水源受到自己或任何其他人的污染。尽管你对许多其他
规定也心有戚戚焉地认同，然而还是对一层层、一关关的大小规定感到一分挫折。这种官僚
作风让人难以忍受。尤有甚者，每回政府向人民要求任何资讯或金钱时，不是立即得拿到手
就是定下期限，否则逾时处罚。反过来当人民对他们有所要求时，不是没有回应，就是官架
子伺候（全国专业官僚协会）。
●国家专业官僚协会的声明
一九七一年六月二十二日星期二，当时的国家专业官僚协会主席，詹姆斯·博伦
（Jammes Boren）博士，在国会公共事务委员会的工作检讨听证会上出席作证。在一场政治
斗争的乌烟瘴气中，某一部门的负责人受到众人的弹劾，当时委员会正针对冗长的行政程
序、行政成效不彰以及过量公文作业的申诉事件进行调查。证词指出由于过多的规则和审核
程序，一条高速公路的建造时间多了四年半。也因为行政程序的耽搁，联邦公路系统完工时
的费用将超出预算一百二十亿美元。同一报告又指出，某些高速公路工程必须经过六十二个
部门的审查，每一条新的规定每年会增加一千八百万页的公文。一个典型的“工程师团”计
划，从国会通过到开工动土需花上十六年的时间。接下来，轮到官僚中的官僚博伦博士出庭
作证，并发誓一切所言都是事实，博伦的部分证词是这样的：“你知道所有的事情都是相对
的，对如此复杂的事情，你要我简单地分‘是’与‘不是’，实在是有违专业精神……历史
上，在公家服务的人对这种二分法问题的回答都十分谨慎，就拿罗马的彼拉多（Pontiuspi…
late）为例，有一回有人间他类似的问题，他只简单地反问：‘什么是真理？，然而，如果
你能让我详细解释事情发展的始未，或许我应该说，在一般人定义真理的相对抽象意义的前
题下，我想你可以预期我的证词就是你要的答案。”由于时间有限，博伦博士无法就其对
“真理”的立场作完整的陈述，而请求庭上答应他退席。
以下是博伦博士的部分证词以及他对委员们所提问题的回答。
“主席，各位委员，今天我在此，绝对无意冒犯各位及前面几位已出庭作证的先生小姐
们。然而此刻，我心头的负担确实沉重。原因是我早就注意到委员会坚持要简化行政程序和
致力改善公路、水坝及其他公共建设进度落后的问题。
“委员会坚持的态度可能使大家忽略了‘停滞的美感’。”
“数字、品质和与时间相关的因素是决策延宕的几项关键。我想这几点已在我方才的证
词中谈到。”
“冬日的雪为乡间添增多少美感与详和，我们可曾一片一片的去细数雪花？”
“对成天胡思乱想的人，不给他足够的纸来记下他沉思的结果，无疑是剥夺了他们让这
种富创意、只光想不做的工作态度获得发挥的工具。”
“但是所有的艺术家都有选择艺术形式的自由，有些人需要用大笔挥洒在一大片的帆布
或画纸上，而有些人却是用细腻的手法，以细部的描绘表达出潜在意识的形象和美感。”
“但是，主席和在座委员们，我建议大家应考虑到为了行政工作的品质，增加而非减少
公文的数量事实上是比较理想的。”
“公文与行政人员的关系就好比画家与画架上帆布的息息相依。”
“国家专业官僚协会有三大纲领：（1）主其事时则沉思；（2）遇难题时则委任之。
（3）有疑时则含糊带过。
“这些是该会成立的主旨。坚守上述原则，妥善利用建设性的不决不做的手段，我们自
然能降低各计划的费用，进而避免错误的发生。”
从历史的角度来看，庞大行政体系的产生，其责任归属十分难以确认。没有人刻意塑造
出这样一个巨大的系统，但由不同特殊利益团体相继要求政府颁布不同的政策、法规或禁
令，在经过政治体制与行政系统的运作后，这些要求全都成了一个个行政梦魇。即