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1718年，彼得声称他要认真抓一下内政事务。在由他起草的一道诏令中写道，尽管他在这场艰苦的战争中已经力不从心，但他还是抽出时间来教人们学习军事和制定《军事条令》。部队已“走上正轨”，其结果有目共睹——俄军击溃了欧洲最精锐的军队之一。圣上认为，在管理部队的同时，不应忽视行政事务的管理，这项工作也应该象军事工作一样走上正轨。
要达到“走上正轨”这个日的，手段之一就是合理地建立国家机关。早在1712年初彼得就在这方面采取过一些初步的实际措施，颁布了建立商务院的诏令，以便改善贸易状况。著名数学家和哲学家莱布尼茨向沙皇提示“经验充分说明，只有通过建立各种工作效能良好的‘院’，才能使国家走向繁荣，因为正象钟表里的一个齿轮带动另一个齿轮一样，在国家这部大机器里，一个‘院’也应该推动另一个‘院’前进，如果一切机件都配合得准确、协调，那末，生活的指针就一定会给国家指出幸福的时刻。”
在彼得着手设计这架新的“钟表”之前，从研究其他国家的建设经验开始，他已经做了多年的准备工作。1712年 6月30日，沙皇命令枢密院组织人力翻译“其他国家的各种法典”。1715年沙皇的记事簿里，有一则关于六个“院”名称的记事。同年，沙皇曾下令在国外招聘“学者和精通法律的人士，以便在各院工作”。沙皇诏谕正在哥本哈根的帕维尔·伊万诺维奇·亚古任斯基将军“为每个院物色一个人”，同时命令应优先选聘年轻人，“以便他们能学俄语”。沙皇还委托他收集有关丹麦中央机关结构方面的资料：院、州的数目、编制，理由是彼得听说，瑞典人也是仿效他们的。可是由于瑞典与俄国正处于交战状态，暂时没有可能用合法手段去研究瑞典的制度。沙皇于是命令驻丹麦大使多尔戈鲁基为此目的向瑞典派一名问谍，以便给他搞到一纸丹麦宫廷的护照。驻奥地利大使维谢洛夫斯基接受的一项任务是从“懂斯洛文尼亚语的人”当中挑选一些法学家。在签署给大使的诏令时，彼得亲笔做了补充：“由于特别需要，此事务需办成。”
彼得认为新的中央体制的优点在于，各院院长“不能象旧法官那样滥用权力”。沙皇认为，在各个院里“非经僚属一致同意，院长不得擅专”。
彼得对各个院寄予很大希望。认为这些院的建立有助于管理国家事务，改进司法制度和警察制度，改善陆海军的补给，增加和发展贸易、采矿业和手工业。沙皇深信，新的机构将开辟俄国历史上的一个新时代。
在彼得看来，新机构的主要优点在于院长的权力受到了限制。实际上，建立院所产生的主要积极成果，还在于设院的体制允许职权范围有明确的分工，同时实行高度集中。与臃肿的衙门机构相比，“院”的主要优点也就在于此。
起初共没有九个院。其中有三个被称为“首要的”，这是因为政府三个要害部门，即外务院、陆军院和海军院属它们分管。
随着俄国在国际舞台的出现，外交工作也进行了改革。如果说在过去的几个世纪里，俄国同外国的联系，全靠通过定期向国外派遣使团这个方式的话，那末，如今在西欧的一些最重要的国家里也业已建立了常设外交机构，而在某些国家则建立了领事馆，以保护俄国商人的利益。同样，西欧国家也在俄国派驻了大使和公使。代替过去外交衙门的外务院负责接待外交使节，领导本国驻外代表的工作。俄国采用了西欧的外交礼仪。在许多情况下，俄国外交官坚持有关所谓“国家荣誉”的陈腐概念，费尽心思予以保持。甚至连最不拘礼仪的彼得也未能免俗。比如，他总是免冠站着接见外国使节，为的是在提到外国皇帝的尊号时，他不必再脱帽起立。为了不让外国使节靠近自己，他总是站在华盖下的木板台的边沿上。
外务院由有经验的外交官、总理大臣戈洛夫金领导，彼得任命莎菲罗夫为副院长。
陆军院负责军队的编制、武器、装备和训练。各卫戍团也归它管辖。到彼得在位末期，陆军正规部队已达二十一万余人。此外，非正规部队（乌克兰和哥萨克各团）有十万九千人。彼得任命缅希科夫元帅为陆军院院长。
新机构海军院是十七世纪时所没有的。这个机构的设立，同俄国已一跃成为海上强国和创建海军一事不无关系。在它管辖之下的有造船厂、海军要塞。此外海军院也负责舰上人员的补充和训练。海军院由海军上将阿普拉克辛领导。
负责财政工作的也有三个院。其中最重要的是财政院，负责收税，监督实物赋役承办酒类和粮食的供应等。
十七世纪末和十八世纪的头二十年，以农户为纳税单位。由于需要巨额款项，同时考虑到人口的增长，1710年，彼得决定进行一次新的人口普查。结果使他大失所望，因为根据调查资料，总户数比三十年前大为减少。这是因为，地主们把沾亲带故的几个家庭合为一户，有时甚至把一些彼此不相干的人硬凑在一起。耍的这种花招终于被戳穿。有鉴于此，总监察官涅斯捷罗夫上书皇上，建议改征“人头税”，即不以农户，而以一个男丁为纳税单位。
彼得接受这一建议，着手进行全国人口总登记。这次规模巨大的行动进行了许多年，人口登记始于1718年，农民的花名册规定由地主呈报。几年过去了，地主却并没有报上来。而那些已呈报花名册的贵族，经过核实，也未在名册中申报他们所拥有的全部农民。后来对他们晓以利害，有隐匿不报者以死刑论处，隐瞒的人口归官。但这也不顶事。1721年，颁布了一道“最后的诏令”限期在当年9月1日以前呈报隐瞒情况。地主们对此置若罔闻。于是彼得下令成立有军官参加的专门办公室，核实地主呈报的花名册。通过人口普查发现有一百万男了隐匿未报。
1724年春才弄清比较准确的人口登记数字。农村居民中共有五千四百万男丁。从他们身上征收的税款规定用于供养陆军。每丁男性居民，不论他是吃奶的婴儿，还是高龄老人，每年都必须缴纳七十四戈比的人头税。
为什么缴纳的税款来这么一个零头，不是七十或七十五，而恰恰是七十四戈比呢？原来供养陆军每年需要四百万卢布。把这个数目除以纳税人的数目（五千四百万人），得数正好是七十四戈比一个人。不过从未按此数额征收过税款，因为叶卡捷琳娜一世为了庆祝她1725年1月登基，把人头税减免了四戈比。
人头税本应取代所有旧时的捐税。沙皇答应过，不论是现金税、粮食税，还是大车税都不得超过七十四戈比。
历史学家普遍认为，税制改革大大提高了农民向国家纳税的数额，但由于缺乏可以对比的资料，无法确定人头税比农户税究竟加重了多少。1724年国家预算的收入部分，比1680年增加了两倍。但决不应由此得出结论，认为1724年农民的人头税负担比1680年重两倍。
国家收入增加，一部分来自人口的自然增长。此外，在四十年的时间里，劳动生产率也在某种程度上有所提高。手工业，特别是工厂工业的这种增长更为显著。农业的劳动生产率，由于耕作技术的改进和在生产中使用铁制工具也提高了。最后一点就是，国家收入增加，还由于在此以前并不纳税的人口（地主家的仆役和流浪汉等）也开始纳税的结果。
这次人口普查，不仅使国库收入有所增加，而且还具有社会意义。这就是：它把从前不受封建剥削的大量农村人口也列入这种剥削的范围。他们是俄国北方耕种国家土地的农民、西伯利亚的种田人，伏尔加河中游缴纳皮毛实物税的牧民（楚瓦什人，摩尔多瓦人、车累米西人等）。过去只向他们征收国税。税制改革把所有这类人口都纳入了国家农民这一类，向他们也和向地主和修道院所属的农民一样，开始征收封建贡赋。
向城市人口征收的人头税，每个男人是一卢布二十戈比。
税制改革将彼得的社会政策的内容和倾向性暴露得一清二楚。此外，税制改革也说明了革新赖以进行的物质资源的来源，因为无论是供养日趋庞大的正规陆、海军和行政机构、修建宫殿和宏伟的政府大厦，建立文化教育和科学机构以及建立官办工业，无不需要资金。农民和城市居民从财政上为这些改革的实施提供了保障。
另一个负责财政事务的院是财政支付院，它掌管国家支出，审批国家机关、陆海军、外交、教育等方面的开支数额。领导这个院的是彼得的亲信穆辛一普希金伯爵。
以多尔戈鲁基公爵为首的财政监督院负责监督资金支出。
轻工业由工厂管理院领导，采矿事务由矿务院领导，对外贸易由商务院领导。负责管理工商业的这三个院，在过去的衙门体制中实际上缺如。彼得任命托尔斯泰为商务院院长；诺沃西尔采夫为工厂管理院院长；归化俄国的苏格兰人布留斯为矿务院院长。一个院不是由俄国官吏，而是由一位外国人领导，这是唯一的一次例外。在其他情况下，外国专家要么是当副院长，要么是任各院顾问。雅科夫·瓦西里莫维奇·布留斯是一个有经验的炮兵专家、采矿内行，因而受到彼得的特别器重。
同这些院并列的还有其他许多中央机构。其中占有特殊地位的是宗教事务管理局。这是教会的最高机关。
据说，沙皇有一次出席主教会议，发现他们想立一位大主教。于是彼得从口袋里掏出一份《宗教事务管理条例》，不由分说他说道：“你们想立一名大主教，这就是。”他用另一只手拔出一柄短剑，往桌子上一插，对那些心怀不满的人补充说，“这把上等宝剑送给异想天开者的大主教！�