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以向天皇进言的人，天皇特别任命的人，这一部分人包括内阁大臣、府县知事、法官、各局长官及其他高级官员。选举出来的人不可能在其中占据一席之地，例如，选举产生的议会议员在挑选或批准一位内阁大臣或大藏省或运输省的长官方面完全没有发言权。由公选议员组成的众议院代表国民的意见，虽然有对政府高级官员加以质询和批评的特权，但是在任命、决定或预算等方面却没有真正的发言权，它也没有法律制定权，众议院还受到并非公选出来的贵族院的制约，贵族院议员半数是贵族，另有四分之一由天皇特别任命。贵族院与众议院有几乎相等的法律批准权，所以这里又另外设置了一道等级制的关卡。
“阁下们”通过这种方式保证他们能够掌握政府中的重要职位，但这决不意味着在其“各安其位”的体制下没有自治。在所有的亚洲国家里，不管采取哪种政治体制，当自上而下的权力向下延伸时，常常会在中途遇到自下而上发展的地方自治力量而擦出争议的火花。各国所不同的仅仅是民主责任达到何种程度，它的职与权有多大或多小，地方领导力量能否对当地全体居民负责，会不会被地方豪强垄断而损害公众利益。像中国一样，德川时代的日本最小的行政单位只有五到十家组成，也就是现在所谓的“邻组”。邻组的组长对组内所有事情拥有领导权，他有责任规范组内人员行为，若发现可疑行动必须报告，发现在逃犯必须交给政府。明治政府的政治家们一开始废除了这种组织，但是后来又加以恢复，并称之为“邻组”。虽然政府不时积极地在城镇和都市里促进邻组的发展，但在今天它基本上已¾；没用了。相比之下更重要的单位是“部落”。“部落”既没有废除，也没有被作为一种单位而列入行政机构中去。它们是国家力量涉及不到的领域。时至今日，这些十五户左右家庭组成的部落仍然继续通过其每年更换的部落首领有组织地发挥着它的职能，这些部落首领管理村里的财产，组织部落向发生死亡或火灾的家庭提供援助，确定农耕、建房或修路等的恰当时机，发现火情则敲钟示警，在节假日敲打梆子，告知全村。这些部落首领与其他些亚洲国家不一样，他们不负责征收国税，这不是他们的任务。他们的地位很单一，只行使民主范围内的职责。
正文 第四章 明治维新（2）
近代日本的正式行政机构有市、町（相当于中国行政区划中的镇）、村三个级别。公选的“长者”们推选一位首领，由他代表他们的社区与代表国家的中央政府和府县当局打交道。在农村，这位首领通常是一位老住户，一个拥有土地的农家的长者。虽然担任村长在¾；济上没什么好处，但却很有威望，这位村长和长老们负责管理本村的财务、公共卫生、学校，尤其是财产登记和个人档案。村公所是一个工作繁忙的场所，它负责管理国家拨来的小学教育的补助费，还得负责筹集由本村负担但数额远比国家补助更大的教育¾；费，并且监督其使用情况；它还负责管理并出租村有财产、土壤改良、植树造林以及所有财产交易的登记。只有在村公所登记的交易才具有法律意义。凡在本村有户籍的每个人，村公所都必须保存有关其居住、婚姻状况、生儿育女、收养养子、任何违法行为以及其他事实的资料。对于每个家庭，也要保存同样的资料。当事人无论在什么地方发生怎样的变化，都会被转告当事人的户籍所在地，并被记录在他的档案中。当某人求职或受审时，或在其他任何需要证明身份的场合，他就向户籍所在地写信，或亲自回去索取一份副本，交给有关方面。人们对这个档案非常重视，轻易不会在上面留下不良记录。
因此，市、町、村负有相当巨大的责任。这是一种对社会共同体的责任。20世纪20年代，日本有了全国性的政党，这在其他任何国家里都意味着“执政党”和“在野党”轮流执政。但在此时地方机构依然丝毫不受党派斗争的影响，仍由长者们领导。但地方行政机关在三个方面是没有自治权的。这就是：法官均由国家任命，警察和教师也全是国家的雇员。因为日本大部分民事案件至今仍然是由仲裁或通过中间人来解决的，所以法院在地方行政中几乎毫无作为。相比之下警察更为重要。每逢有临时集会，他们都必须到场维护治安，但这些职责并不是¾；常性的，他们大部分时间都是在为居民做身份和财产记录。为了防止警察与地方政府关系过密，国家¾；常把他们从各地之间进行调动。学校教师也是如此，国家对学校的规定十分严格，跟法国一样，日本的每一所学校在同一天里教授同一本教材的同一篇课文。每一所学校都在早晨同一时间做同样的广播体操。市、町、村对学校、警察和法院没有自治权。
日本的政治结构处处显示着与美国的不同。在美国，最高的立法权和行政权由民选产生的代表来行使，地方的管理工作则主要由地方警察和地方法院来执行。但是，日本的政府结构与荷兰、比利时这样彻头彻尾的西方国家在形式上没有什么区别。例如，荷兰与日本一样，所有的法案都由女王的内阁一手操办，议会实际上从未制订过法律。甚至镇长和市长都是由女王来任命的，因此其形式上的权力对地方性事务更直接而深入的影响，是超过1940年以前的日本的，尽管实际上荷兰女王通常认可地方提名的人选，但必须由女王任命则是事实。警察和法院直接对君主负责，在荷兰也是这样。不过，在荷兰，任何宗派集团都可以随意建立学校，而日本的学校制度是完全复制法国的。在荷兰，地方对运河渠道、围海造田以及本地的发展也是整个地方政府的任务，而不是选举产生的市长和官员的任务。
日本同西方国家政治结构上的最大不同不是体现在形式上而是体现在职能上。日本人根据古老的习俗养成了顺从的习惯，并且融入其道德体系和礼仪中。政府可以确定的是，当“阁下”们在其“适当位置”上尽职时，他们的特权将受到尊重，这不代表他们的政策得到了拥护，而是因为在日本逾越特权界限是不容许的。在国家的最高决策层“国民舆论”是不起任何作用的。政府只是要求“国民实际上的支持”。当中央政府越俎代庖来对地方事物进行干涉时，出于尊重，地方政府也会对上级的裁决表示接受。国家及其各种职能并不是如美国人所认为的那样，是一种无可回避的噩梦。在日本人看来，国家几乎是在完美地为他们的幸福而运作。
另外，考虑到舆论监督的作用，日本政府在提到“各安其位”的等级思想时非常谨慎。这么说并不过分：在合法的民众权限内，即使是为了国民自身的利益，政府还是希望能够得到大多数民众的支持。负责振兴农业的政府官员改良旧式农耕法时，也不能靠行政手段硬性推行，这就如同美国爱荷达州担任相同职务的官员一样。在鼓励建立由政府担保的农民信用社或农民供销社时，政府官员必须与地方名流举行长时间的多次交谈，并尊重他们的决定。地方的事情由地方处理。按日本人的生活方式，各人的权利必须在各自的范围内行使。比起西方文化来，对“上级”更加尊敬并给予他们更多的行动自由，但是“上级”也必须恪守本分。日本人的座右铭是：各得其所、各安其位。
明治时期的政治家们在宗教领域制定的制度比政治方面更加离奇，不过他们还是在按同样的座右铭行事。因为一个国家往往把它对宗教信仰的管辖视为民族统一与优越性的象征，其他信仰听凭个人自由。这种受到国家管理的宗教就是国家神道。由于它被视为国家的象征，对他的尊重就像美国人对自己国旗的尊重一样，所以他们说这不是宗教。正因为如此，日本要求国民信仰国家神道的行为与西方的信仰自由则并不相违背，犹如美国要求人民向星条旗致敬一样。这不过是忠诚的象征而已，因为它“不是宗教”。所以日本可以在学校里教授国家神道，而不必担心西方的非议。国家神道教的教义就成了神话传说时代以来日本国的历史，成了对“万事一系的统治者”天皇的盲目崇拜。国家神道是由国家支持、国家控制的。所有其他宗教领域，即使是祭祀神道，更不用说佛教和基督教信仰，任由个人随意处置，同美国的情况几乎一样。这两个领域在行政及财政方面也是分开的。国家神道的神职人员、仪式和神社等一切费用都是由国家维持的；而祭祀神道，以及佛教和基督教各派的¾；费则靠教徒们自愿捐赠。
鉴于日本政府在此问题上的官方立场，所以人们虽不能说国家神道是一个庞大的国教会，但至少可以看作一个巨大的国家机关。日本遍布各地的神社超过11万座，其中有祭奠天照大神的伊势大神宫，也有逢特别仪式才进行清扫的地方小神社。全国性的神官等级制与政府官员等级制相并行，由最低级的神官到郡市及府县的神官，一直到被尊为“阁下”的最高神官。与其说他们是在为民众主持祭祀，不如说是为民众举行典礼。国家神道中没有什么东西与我们日常活动中的宗教仪式相类似。因为它不是宗教，法律禁止它的神职人员宣讲教义，也就不可能有西方人理解的那种礼拜仪式。取而代之的是在频繁的祭祀日里，町和村的正式代表前往神社参拜，这时神官就在他们面前举起一根扎着麻绳和纸条的布帛在他们头上挥动以为他们驱邪。神官们打开大殿内门，用高声呼叫来请下诸神享用贡品。在神官祈祷时，参拜者们依各自身份毕恭毕敬的献上自古以来就被视为神圣的小树枝，树枝上还以白纸条作为垂饰。接着神官们再次高声呼叫送走诸神，并关上内门。在国家神