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他在第八十六届国会中的经验，特别是1960年8月全国代表大会后的那一届糟糕的会议期间，使他明白民主党必须在两院取得更大的多数，才能通过1960年被搁浅的一些法案（法案常常在众议院规则委员会就搁浅了，有时是使用了否决权的，有时则是威胁要用否决权）——包括住房、教育、最低限度工资、不景气地区、公民权以及医疗照顾等法案。但在1960年的国会选举中，更大的多数席位并不是唾手可得的。本世纪以来，一个政党获得了总统的职位，却未能在国会里取得优势，这种情况尚属初次。在参议院，民主党只失掉了一席。但是在众议院，共和党失去七席，同时却从民主党手中夺取了二十九席，而这二十九个民主党人全都属于肯尼迪的革新派。于1958年国会中期选举民主党获得大胜期间，这二十九个选区中的二十个曾以不到2．5％的多数选票为该党取得了巨大的优势，其中大部分地区里新教徒占绝对优势；这一次在本世纪最势均力敌的总统竞选中它们又为尼克松所夺走。
然而民主党在两院中的席位名义上仍占多数：众议院262对174，参议院65对35。北部和西部赞同肯尼迪纲领的民主党人在他们党的席位中也仍占多数。但在两院，特别是在众议院中，他们拥有的全部票数却居于少数。在停滞不前的第八十六届国会中，他们在众议院的人数还是大大超过共和党人。但在第八十七届国会中（这是自艾森豪威尔的共和党的第八十三届以来最保守的一届国会），情况正好相反。力量的对比看来决定性地倒向共和党人和南方民主党人结成的保守联盟一边，这个联盟自1937年后曾经有效地阻挡住四位总统所提出的许多进步法案。
当选总统在棕榈滩同林登·约翰逊和民主党国会领袖检讨了这些令人忧郁的数字后，决定在控制众议院规则委员会的问题上，同保守联盟立即进行实力摊牌。从1937年以来，众议院规则委员会就处于保守联盟的支配之下，特别是近年来为该会诡计多端的主席弗吉尼亚州的霍华德·史密斯所控制，这个委员会在8月间始终是肯尼迪一约翰逊法案的主要障碍。除非史密斯委员会作出一项“裁决”，否则众议院委员会提出的法案就不能以正常形式由众议院全体会议加以考虑，而两院以不同形式通过的法案也不能发交两院联席委员会去加以考虑。有许多法案根本得不到它的“裁决”，另有一些法案在长期延搁之后才得到一项已裁决”，而且已附加上一些条件或作了一些修正。虽然民主党在该委员会以八票对四票占多数，但不论是史密斯或密西西比州有地位的民主党人威廉·科尔默，他们都没有支持过肯尼迪的竞选运动，更没有支持过他的纲领，所以他们的两票加上保守的共和党成员的四对六名忠诚的民主党人在多数重要问题上形成了6：6平局。用总统的话来说，这保证可以使“任何有争议的问题不至于提到国会的全体会议上去。我们的整个纲领就会受到阉割。”
这次摊牌已酝酿了多年，因为众议院议长萨姆·雷伯恩感到同史密斯、科尔默和那几个共和党成员打交道已变得越来越困难了。议长提请新总统不要介入这场斗争后，就从众议院自由派手里接过了控制权。雷伯恩威胁要把科尔默从该委员会里“清洗”出去，因为科尔默在密西西比州支持反肯尼迪的选举团，由此雷伯恩便使南方人得到一个印象，认为他是当真会这样做的。（对南方人来说，资历制度是实力的最神圣的源泉。）温和的南方领袖要求雷伯恩给予妥协。雷伯恩并没有把支持艾森豪威尔的黑人亚当·克莱顿·鲍威尔清洗出去，也没有把被判有罪的其他成员清洗出去。如果他单单清洗一个科尔默，就会引起南方人的极大愤慨，这样往后肯尼迪的法案就没有一项会获得通过了。雷伯恩本来深知这些情况，于是提出了一个妥协办法：暂时在规则委员会里增加两个民主党人和一个共和党人，这样就使得多数法案可以以8票对7票的多数获得通过，温和派欣然同意了，但这尚需全体议员来表决。共和党领袖查尔斯·哈勒克宣布他的党对此表示正式反对。
战斗仍在继续。雷伯恩运用了他所支配的一切力量。肯尼迪几乎不能再不过问了。在众议院民主党核心会议上，雷伯恩的提议得到了支持。肯尼迪在第一次记者招待会上宣称，虽然宪法规定这是众议院的事，
但是尽人皆知，我坚信众议员们应该有机会……就我们所要
提出的政纲进行表决，而不应只是规则委员会委员才可投票。
……但是责任在议员身上。……我不过以一个关心此事的公
民身份发表我个人的看法。
副总统、司法部长、商务部长、内政部长和其他内阁成员，特别是白宫助理拉里·奥布赖恩，运用了新政府所能施展的一切影响——封官许愿、笼络感情、实施竞选时的种种保证以及采取各式各样的联邦政府的行动。雷伯恩和他的副手竭力争取表决时的每一张票，把这位深受尊敬的议长个人的威望都押到这次投票的结果上去了。商会、全国制造商协会、美国医学协会和美国农业局的院外活动分子发动了一场反对这一变革的信件攻势，劳工、自由派和民权运动的院外鼓吹者为了自身的利益也不得不采取了行动。
这场紧张的明争暗斗越演越烈。表决推迟到总统提出第一个国情咨文后的一天举行，指望总统的雄辩口才和克制精神能够把骑墙派争取过来。他们还恳请南方的温和派和共和党人不要在总统刚要开始工作之际便来拆他的台，也不要在议长的最为重大的一次斗争中出他的丑，更不要在关键时刻使国家陷入困境。总统在最后时刻打了好几个电话。副总统则敦促得克萨斯人站在他们的同僚一边。议长在投票之前发表了一篇罕有的情绪激昂的演说。那项建议终于以217票对212票获得通过。
总统在尔后的几个月里多次指出，“靠了支持我们的全部力量，靠了雷伯恩以他自己的声誉作为赌注，靠了一个新总统所能施加的全部压力和他所能发出的一切呼吁，我们才以五票之差取得了胜利。你由此便可以看出我们顶的风浪有多大。”六十四个民主党议员投票反对他们的总统。只有二十二个共和党人投票支持他，其中有十七个人是来自他竞选获胜的那些州的。要是没有南方民主党人三分之一以上的赞成票和共和党人八分之一以上的赞成票，总统本来根本不可能获胜。
道理是很清楚的。除非设法从约七十名并非在各项问题上都不妥协的南方人或共和党人中获得四十到六十票，或他们两方合起来的四十到六十票，否则任何法案都无法在众议院获得通过。
参议院的情况比较好些，尽管进步的民主党人在那里所占的票数实际上还不到百分之五十。总统和参议院领袖决定不干预一场限制议员阻挠议案通过的斗争。阻挠议案通过者的主要损害仅限于民权法案，而这些法案看来无论如何是通不过的。同时，新就任的多数党领袖迈克·曼斯菲尔德也反对在那个时候进行这场斗争，因为他确信这场斗争不会获胜，而西部和南部的参议员反会对总统的干预产生反感。
总统在同两院保守联盟连续不断的对抗中，不能树敌过多。他不能在每一次斗争中都施加他在规则委员会唱名表决时所施加过的同样压力。正如专家们预言的那样，只有他的住房法案有希望通过。靠了最后关头的七票的多数众议院才通过了他的紧急农场法案，但以一票之差否决了他的最低限度工资法案（这次失败他后来挽回过来了）。
共和党人嘲笑肯尼迪不会利用民主党的多数，但总统对于南方民主党人背离所造成的每次表决的紧张斗争的局面毫不隐讳。总统说：“你可以把法案内容冲淡，使它们通过，再不然你可以提出一些本身不会引起特殊争议的法案来……但是……对于一项有争议的法案，要获得可以使法案通过的多数，我们就遇到很大的困难。”然而，如同西奥多·怀特所指出的：“实际上，获得批准成为法律的新法案，现在要比三十年代以来的任何其他时候全多。”
在三年里，区区几票往往起到决定性的作用。加速公共工程法案就是以一票之多在参议院获得通过的。1962年的农场法案旨在扭转那种荒谬的（即便不是可耻的）增加农场津贴和公积金的问题（因为当时农场和农场主总数已日见减少），它在众议院表决时就因为仅仅少了五票而未获通过，只有一个共和党人投票支持它（这个共和党人没有再次当选，后来奉派在农业部里工作）。
在所有因为几票之差而遭到否决的法案中，“医疗照顾法案”的失败最使肯尼迪沮丧。这是他渴望已久的一项计划，旨在使美国男女工人在社会保险制度下，自己出钱参加老年健康保险，以免一旦失业，把积蓄花光后，不得不依赖公家或私人的慈善救济。总统在竞选运动中曾大力主张通过这个法案。他曾根据一个临时工作班子的报告把该法案重新改写了一下。在一次早餐会上他对国会领袖们说，他自己父亲住院治疗的费用使他更加认识到，不太富裕的人要负担这笔费用是办不到的。三年来，他一直在寻求多得到一、二票，使这项法案可以在众议院筹款委员会上通过。三年来，他还一直钉着这个委员会的主席。
但是威尔伯·米尔斯主席手头已堆满了政府提出的其他法案需要处理。尽管他暂时反对这个法案，但在肯尼迪政府刚就任时他就对众议院多数党领袖约翰·麦考马克说（麦考马克在早餐会上向总统作了如下的汇报），“如果给他时间，可以想出一个办法来”，最好由参议院将这项法案附加在众议院通过的某项法案中，然后在联席会议上提出