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下达的天子旨令，或是对臣下表状的批答，承担着理政、除官、慰劳、赏赐、通关等多种功能。但至晚唐时期，墨制的内涵与外延均已发生变化，成为臣下专权某事或地方行政施令的权宜形式，呈现出截然不同的政令特xìng。
唐代“王言之制”有册书、制书、慰劳制书、发rì敕、敕旨、论事敕书、敕牒等七种形式，分别承担不同功能。武则天时为避讳改“诏”为“制”，故唐朝天子政令多云制、敕。这些制敕又大体分为制书、敕书两大类，一般大事用“制”，次之用“敕”。可见，唐代正式政令之中并无墨制之名。
须知唐代政令的发布与管理是十分规范的。制敕由天子授意准可，经中书省草拟、门下省复核之后，原始文本由门下省存档，门下省更写一文本，加盖门下省印，送尚书省执行。尚书省接到该制敕的第二份文本，再进行存档，复写第三份文本，加盖尚书省印，交于各部或有司施行。
而墨制“出于禁中，不由中书门下”，因此，墨制的合法xìng遭到质疑。武则天时，宰相刘祎之就因力争“不经凤阁（中书）鸾台（门下），何名为敕”而获罪。唐德宗贞元三年，陆贽上《论翰林学士不宜草拟诏敕状》论云：“伏详令式及国朝典故：凡有诏令，合由于中书。如或墨制施行，所司不须承受。盖所以示王者无私之义，为国家不易之规。”可见，天子诏令“由于中书”是“无私”，而“墨制施行”则被视为“私”；“所司不须承受”则反映了朝臣对墨制的抗争，在一定意义上也是对皇权滥用的约束。
至晚唐以来，大唐王朝已是江河rì下，天子在各种危机的应对及处理面前显得力不从心，以致皇权rì衰。在这种背景下，墨制成为天子授予权臣临时对某事负有专权的代名词。其中，尤以唐末黄巢起义为转折。唐僖宗中和元年正月，“诏（淮南节度使高骈）刺史若诸将有功，自监察御史至常侍，许墨制除授”。唐廷授高骈诸道行营兵马都统，许墨制除官，但又限定职权范围，这应被视为权臣开始掌握墨制之权的开始。
黄巢攻占长安后，僖宗入蜀避难，在中和元年三月以凤翔节度使郑畋为京城四面诸军行营都统，“凡蕃、汉将士赴难有功者，并听以墨敕除官”。同年七月，僖宗又以宰相王铎为诸道行营都统，许其“自辟将佐”、“便宜从事”，王铎先后以墨制授孟方立、李克用、朱温、王敬武等人官职。此时的墨制，其实是天子在特殊时期授权某臣专司其事的临时xìng办法，权力一般限定于宰相、重镇节度使等权臣自行任命官吏。因由某臣代行天子之权，故多称“承制”。这种情况主要发生在晚唐国家危难、朝命难达的特殊时期，主要是为应付变乱、激励部属所置。这种行令选官方式因无皇帝朱批，因此以墨制形式存在和运作，须待政局恢复正常之后，重新表奏，得到天子准可，再由朝廷正式任命，发给告身，由有司备案。
晚唐以来，朝廷政令不行，藩镇跋扈妄为，zhōng yāng与地方分权矛盾凸显，而皇权已大不如前，大多仅存于形式或名义上。针对于此，地方割据势力多采取先自作主张，然后表奏获准的方法。这种政令运行方式实际上是藩镇幕府自行辟官权力的延伸。唐代使府的幕职僚佐本来由朝廷配置，后逐渐发展到由府主自行辟署，以奏荐形式得到朝廷确认即可。但朝廷对幕府奏官权力是有一定限制的。唐末节度使每年只“量许五人”，团练使“量许三人”。而墨制之权正是这种藩镇自行辟官权力的扩大化。
墨制在晚唐尚由朝廷派出的王铎、郑畋等权臣把持，赋予专权之责。然而，后来在地方权力运转中渐行渐远，成为藩镇跋扈擅权的主要政令形式。景福元年七月，凤翔节度使李茂贞攻克山南西道，先墨制以李继密为兴元留后，然后表闻获可。王建以王宗涤为东川留后，然后表奏，朝廷本应依例批准，但唐昭宗仍心存侥幸地任命兵部尚书刘崇望为东川节度使，王建不奉诏，朝廷又只得将刘崇望召回，重新任命王宗涤为留后。这表明，唐廷失去了地方的直接人事任免权，藩镇自行选官任官，然后表奏，已成为定例。这种人事任命方法虽然无视皇权，但至少还承认朝廷名义上的存在，仍称得上是唐王朝由衰至亡期间地方政令运行和人事选用的一种过渡xìng方式。此时天子犹在，滥行墨制还被斥为“伪”，以示不承认其合法xìng。
值得一提的是，这次李克用平定王行瑜后，“天子许（其）承制授将吏官秩”，然“是时藩侯倔强者，多伪行墨制。李克用却偏偏“耻而不行，长吏皆表授”。这也是为何最后李曜等人等来的都是来自长安的封赏。
要知道，自广明元年（880）以来，唐天子在二十四年中五次出幸，统治摇摇yù坠，几近覆亡，有些地方已多年不达皇命。在此背景下，墨制的政令运行方式开始在地方势力中广而行之。这些割据者多假托天子，自视已得朝廷授权，以此方法在自己的势力范围内发令施政，维护统治，只不过墨制的运作方式各有不同。
【注：墨制在各地的实施。前蜀王建称：“自大驾东迁，制命不通，请权立行台，用李晟、郑畋故事，承制除拜。”王建所谓的“承制”即为天子授权的墨制；又假托“行台”专权故事行以墨制，“权立”之辞可见其心虚。吴国杨行密将天子特使李俨留在淮南，“建制敕院，每有封拜，辄以告俨，于紫极宫玄宗像前陈制书，再拜然后下”。这是依托天子使臣并告拜帝像之后行墨制的一种方式。在后蜀政权中，“俾行墨制，上自藩方之任，下及州县之官，凡黜陟幽明，许先行而后奏”。有些地方政权行墨制而史书不名，赖后世所记。元人柳贯在《待制集》卷一八《吴越国命官墨制》中就载：“秦汉而来，每命一官，辄刻印，使佩之其章绶，率有差等。隋唐军兴，始用板授，后易以告身，又有墨制，大抵趋于便矣。吴越以墨制命官，史既阙书。”论及吴越国行墨制之事，可补史阙。柳贯对吴越行墨制之事乃是“趋于便”的观点可谓一语中的。晚唐、五代所行的墨制实际上就是地方割据者公然抛开朝廷，明目张胆地自行发号施令。
由于晚唐、五代地方权力扩大化，墨制的使用不仅满足于辖内任官，而是扩展到政令运行的各个方面。据《新唐书》记载：“华原，畿。……天祐三年，李茂贞墨制以县置耀州。美原，畿。……天祐三年，李茂贞墨制以县置鼎州。”宋人宋敏求在《长安志》卷一九云：“天祐中，李茂贞墨制以奉天县复乾州，领奉天一县。”宋人江休复《嘉佑杂志》卷一记载：“李茂贞墨制义州。”以上记载都表明，以李茂贞为代表的地方枭雄不仅用墨制任官，还以此颁布诏令，以墨制置州，变更地方行政区划。
还值得注意的是：晚唐、五代时，虽然各地多擅行墨制，但墨制的权威和影响却不同。河东李克用、凤翔李茂贞因被赐李唐国姓，有过多次干政甚至挟天子令诸侯的经历；后梁立国后，他们还以继唐衣钵和反梁领袖自居，所以他们的墨制更具效力。例如，后梁开平二年（908）十一月，割据淮南的弘农王杨渥遣特使万全感赴晋、岐，“告以嗣位”，请求他们名义上的认可。开平四年（910）二月，李茂贞就“承制加弘农王兼中书令，嗣吴王”。以墨制的形式对吴越国王位的袭替加以肯定。而吴王因此“赦其境内”，简直与皇命无异。后梁乾化元年（911）六月，李存勖“遣牙将戴汉超赍墨制并六镇书，推刘守光为尚书令、尚父”。墨制除授尚书令这第一等的高官，在晚唐、五代实属罕见，其权威程度可见一斑。
晚唐割据幽州的刘守光曾云：“方今天下鼎沸，英雄角逐，朱公创号于夷门，杨渥假名于淮海，王建自尊于巴蜀，茂贞矫制于岐阳，皆因茅土之封，自假帝王之制。”一语道出杨渥、王建、李茂贞等割据诸雄“假名”、“矫制”和“假帝王之制”之实。此处的“制”，正是墨制。那么，为何墨制会在晚唐、五代之时大行其道呢？其实，墨制盛行的原因主要有二：
一是从天子和朝廷方面而言。晚唐唐廷rì衰，业已失去对地方的控制。因当时形势所迫，为笼络地方势力，赢取他们对皇命和朝权的支持，尽可能地利用他们的力量，而相应授予墨制的权力。如天复中，唐昭宗为了对抗朱全忠，就“书御札赐杨行密，拜行密东面行营都统、中书令、吴王，以讨朱全忠。……淮南、宣歙、湖南等道立功将士，听用都统牒承制迁补，然后表闻”。李克用、王审知等藩镇，昭宗都曾许其承制除官。然而，此时已是风雨飘摇的唐廷将承制除官的缺口一旦打开便无法收拢，各地藩镇不管有没有得到朝廷的授权都打着“讨贼”的名义自行任官，正所谓“纷纷墨敕除官rì，处处红旗打贼时”。朝廷限于时局，对此也无可奈何，只能姑息任之。
二是从权臣或地方统治者来说。晚唐天子出奔，皇命不达，臣下无法表奏，为了维持政令运行不得已而为之，这应该是最初墨制行使之实。如宋人勾延庆在《锦里耆旧传》卷三所云：“蜀主、岐王承制于隔绝之际，俱非得已，实yù安人。”《十国chūn秋》也记载道：“自今以后，若且行墨制以布鸿恩，式副群情，无亏大体。所冀设爵待功，免授逾时之赏，允协称霸之宜。”所言应符合当时实际。只不过其后，大唐帝国轰然倒塌，群雄纷起，各自为政，为维护自我统治，墨制方才公然行之。
可见墨制虽然有一定的灵活xìng，但其弊端也显而易见，对皇权和zhōng yāng集权构成很大威胁。所以晚唐和五代时期，朝廷对墨制进行过系列的整治。唐僖宗曾在中和元年（881）和中和二年（882）两次下诏“不得更议承制者”，意yù收回墨制之权。但高骈等跋扈之臣依然我行我素，以墨制除�