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随着井田制的逐步瓦解，私田交易的增加，自耕农出现了，地主、佃农和雇农也随之分化形成了。作为暴力…财政实体拥有者的各级贵族，逐渐被作为暴力赋敛集团代理人的官僚所取代，郡县制开始替换分封制 ，中国进入了一个礼崩乐坏、暴力…财政实体分化兼并的时代。在庶人、自耕农、地主和佃农雇农的基础上，依靠着他们提供的剩余产品，也依靠着这种人力资源，春秋五霸和战国七雄展开了对小国的吞并和对霸主地位的竞争，这是对安全、利益和声誉的严酷竞争。
由秦国发挥到极致的国君集权制度，下层有一个能“尽其民力”和“地力”的自耕农制度，中层有一个由号令赏罚驱动的官僚代理制度，上层有一个控制一切资源的独裁者。凭借这个体制和奖励耕战的政策，秦国将作为主要物质生产者的农民的生产潜力激发出来，将各种人力资源的体力智力和勇气激发出来，并将激发出来的强大力量聚集在专制国君手中，形成了集中使用的巨大优势。依靠这种优势，秦国在暴力竞争中淘汰列强，创建了中国历史上第一个大一统帝国，礼乐征伐自天子出，立法权与合法暴力集中在皇帝一人手里。
帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力…财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力…财政实体。“王”则是居于顶端的最大巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然。它是复杂形式的单一暴力…财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。这种结构可以比喻为金属管材建构的井架，动力在顶端，资源在基层，两端之间的钢管架构就是负责上传下达的各级官僚代理人。由于破除了世袭的等级制贵族政体，对各级行政官员的选择范围从贵族扩展到平民，选择标准也从血统转向称职。
对春秋战国时期的中国社会来说，秦帝国的建立结束了长达数百年的战乱和半无政府状态，为社会确立了秩序，展现了结束无休止的征战的希望，因而深受欢迎 。但是，帝国制度在解决老问题的时候又造成了官僚集团瞒上欺下追求代理人利益的新问题。同时，帝国无可匹敌的强大导致了统治集团不受制约的自我膨胀，导致了对被统治者的过度侵害，自耕农制度在很大程度上被沉重的劳役和刑罚制度所取代，帝国的根基破坏了，秦帝国二世而亡。导致第一帝国灭亡的社会基本关系的失衡，即暴力赋敛集团对福利生产集团的过度侵害，也是此后多数帝国灭亡的主要原因。
帝国制度是在多种暴力…财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。这套体系高度适应草原地带游牧民族不断入侵的地理环境 ，高度顺应众多暴力…财政实体争霸中原的历史演化路径，同时又密切对应著作为自身基础的小农经济。这套高效率的综合性适应体系 ，依仗着最适者生存的强大生命力，成为称 雄天下两千余年的具有独立生命的历史活动主体，占据了历史舞台的中心，谱写了人类文明史上的辉煌篇章。
2、帝国的均衡与失衡
西汉总结秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系 ，并且调整了统治策略和控制形式。
儒家学说比较完美地描述和论证了这种均衡关系。在儒家的理想设计中，千家万户依靠人力和畜力、使用铁制农具耕种收割的自耕农，每年向帝国交纳百分之十的赋税；国君通过多层次的官僚代理网和基层的里甲组织征收赋税，征集兵员，保护帝国及其臣民的安全，维持君君臣臣父父子子的等级秩序，维护国君恩赐给各层臣民的相对权利，并向社会提供福利。经过董仲舒改造的儒家学说将这套秩序描绘为天道的体现，被皇帝确立为独尊的官方意识形态，并且成为中国社会普遍接受的对公平和正义的基本看法。
儒家描绘的均衡关系，是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。但是，他们的选择并不是不受限制的。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭竿造反等对策，决定着统治集团在选择不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。面对小农的行为特征，管仲在“牧民”篇中表述统治原则说：“不为不可成，不求不可得，不处不可久，不行不可复。 ”在统治集团眼里，他们与物质生产者之间的关系，类似牧人与羊群的关系，而羊群对生长条件的要求、羊群的好恶和承受能力对牧人的行为是有重大影响的。为了长期利益的最大化，牧人必须约束自己，必须付出努力，提供并维护羊群的生长条件。这种政府功能，儒家称之为天恩或德政，西方现代政治经济理论称之为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。无论叫什么名字，在帝国制度中，它终究是一个暴力…财政实体稳定存在所必须提供的。
因此，将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力…赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制的成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，这是统治集团降低统治风险的需要，也暴力统治的合乎逻辑的发展。兵家权威孙子说：“不战而屈人之兵，善之善者也。”法家集大成者韩非说：“是故禁奸之法，太上禁其心，其次禁其言，其次禁其事 。”重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。在王道式的手段好用也够用时，自然可以用王道；感到王道妨碍了自身利益的时候，不妨公开或私下行霸道。选择权毕竟在统治集团手里。更何况，官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长远利益和根本利益。
在实际生活中，在统治集团与被统治集团的基本关系方面，现实关系总是顽强地偏离儒家的理想和规定，偏离所谓的王道和天道，呈现出日渐堕落的总体趋势，并形成人们意料之中又摆脱不掉的王朝循环。这种偏离均衡点的趋势，发源于官僚代理集团对代理人私利的不懈追求。最高统治者无力约束这种庞大的私下追求，弱小分散的小农阶级又无力抵抗各级权势集团整体或个体的巧取豪夺，于是就有了潜规则体系对儒家宣扬的均衡体系的替代，就有了王朝更替和治乱循环。王朝更替是帝国制度对过度失衡的自我校正机制。
作为帝国的最高统治者，皇帝希望维持各集团关系的稳定和均衡，保证帝国的长治久安。但这种愿望受到了自身利益和客观能力的双重限制。
皇帝拥有至高无上的权力，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。皇帝是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好，可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又 不必为这一切付出代价。他可以把胡作非为的代价和风险转嫁给整个帝国，转嫁给整个统治集团，转嫁给自己的子孙后代。反之，精心维护帝国秩序所带来的利益，却有相当大的比例属于帝国秩序各方面的受益者，属于未必见过面的子孙，而辛劳却完全属于自己。这种利益关系也体现了一种委讬代理关系－－正像皇帝自称的那样，他本人也是受“天”委讬的代理人，而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度，根本不存在立杆见影的惩罚或奖励，既无法撤换也无处提拔。在这种成本…收益不对称的利害机制的激励下，历史上的暴君昏君和庸君比比皆是，合乎儒家理想的圣君却寥若晨星。
皇帝作为天道的大股东兼最高代理人，要通过各部门各地区的各级官僚代理人管理帝国，维护帝国的秩序，而这些部门和地方衙门都有不同于甚至对立于帝国整体利益的特殊利益。官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费、层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承诺的体系，一套并不明说的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私利，损害受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权�