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表6。2江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
田亩统计职业统计
100亩以下100亩以上合计地主富农小商人合计
人数59451049581104
资料来源：张锡昌：《农村社会调查》，第263－264页，黎明书局1934年。
在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用亦需乡镇长私人贴补。乡镇长职务繁杂非专职不可，但这个时期的乡镇长按规定为义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此，“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”下的乡镇长被国家政权赋予重任。乡镇长可以说是权倾一方。按照“新县制”的规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社社长。此外，乡镇还具有自己独立的预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。如此而言，乡镇长具有控制一乡政治、军事、经济和文化教育的权力。乡镇公所如同一个正式的官衙，其职员编制按规定有一二十人，实际常达四五十人。内有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员，还有武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业时，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，进乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”。既然乡公务可以带来名誉、权力、金钱和地位，其职位自然也就成为地方豪强争夺猎求的目标。
对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。正因为此，当“新县制”推行之初，国民党就提出了“用新人行新政”的口号，希求将地方权力从土豪劣绅手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施：一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长的年龄限制在25－45岁之间；二是各省、县、区分别举办各种人才训练所、训练班，企望将一批乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。对于前者，其限制几等于无，因土豪劣绅受刑者极少。对于后者，各省当局大都比较重视。
以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南。他“鉴于过去地方自治掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年学生到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作。接着，他在报纸上刊登巨幅通告，登记知识分子充任县市各种干部人员，计划在半年内，训练5万知识分子去基层充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使湖南全省县以下基层政权彻底脱胎换骨。张治中这一雄心勃勃的计划在当时全国引起莫大反响。然而，这一计划实现的情况如何呢？张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。张于1937年12月就任湖南省主席，1939年1月离任，前后不过一年多。在如此短暂的时间里，固难见成效，然而，在当时的历史大背景下，如果不用革命的手段扫除土豪劣绅等乡村恶势力，彻底改造基层政权的愿望势必成为泡影。
这一点，从当时各省举办的各类基层行政人员训练的成效，足可引以为证。据1942年统计，全国各省总计已训练各类基层行政人员116万余人，其中乡镇保甲长近80万。相对于当时全国基层行政人员的总数而言，受训人数还不到10％。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年前后，全国大约有半数以上的乡镇保甲长受过训练。但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时人的观察：
“这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，……以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。
据当时人的看法，国民党训练基层行政人员的目的本是为了“用新人，行新政”，而训练的结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是产生出一批新土劣，时人称之为“科学化的土劣”。
在举办各类训练的同时，国民政府又于1944年颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年前后成立，并相继举行了几次乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行复试。考试科目，一般为国文、党义、中国史地、地方自治等。就法规和形式而言，国民党政府为选拔基层行政人员，亦可谓煞费苦心，然而其实际效果如同训练一样，只不过为原有乡村土豪劣绅增添一层合法身分和政治护符而已。
检阅这个时期湖北、湖南、四川等省的乡级政权原始档案资料，发现乡镇长滥用职权，胡作非为，几成为各省普遍现象。有的拥枪自雄，豪霸一方，对上抗衡，对下作恶；有的徇私舞弊，贪污诈骗，包庇烟赌，卖放壮丁，浮征滥派。40年代初湖北省民政厅一位视察员深有感慨地说：“现在下级政治，可称为土劣或准土劣政治，此辈既握有治权，一切征兵征工及政府所需求于人民之事，无非贫民身受其苦，彼辈皆超然事外，甚且于中牟利。”县政府对他们实在是“防不胜防，撤不胜撤”。在湖北档案馆现存民国档案中，仅1947－1948年间各县控诉乡镇保长的案卷即有1692卷，被控乡镇保长多达数千人。
六、结论
在20世纪前半期的乡村中国，其基层权力结构有两大历史性的变革值得注意：一是由于科举制的废除而引发的乡村权势的转移与蜕变；二是随着王朝国家向政党国家的转型，国家政权力图加深和加强其对乡村社会的控制。
以往人们更多地关注1905年废科举对清末民初官僚政治结构和士绅群体的影响。事实上，因废科举而产生的社会震荡，至少在其后近半个世纪中，仍能明显而深切地感觉到。它不仅摇撼了清王朝上层政治体制，也波及和辐射到民国时期的底层乡村社会结构。在中国传统社会，约有90％的绅士居于乡间。由于他们耕读在农村，关心的事务也是农村，包括意识形态教化、精英分子的养成都以农村为中心。他们是中国传统乡村社会的文化主体，也是乡村社会生态环境的组织者和调节者。那些少数到城市为官的绅士，也会在适当时候告老还乡，这不仅意味着城市信息、资金等资源向乡村社会的流动，更重要的是它整个城乡社会智力资源处于一种循环不息的流动之中。但是这一格局随着1905年科举制度的取消而改观。自科举废止后，传统文人士绅继替常轨中断，而新知识分子的生活场所和活动空间由乡村转移到城市，农村青年知识分子向城市单向流动，农村智力资源大量流失和衰竭，农村文化生态不断失衡与蜕化，乡村社会失去重心，其自治性和自主性亦不复存在。在这种背景下，乡村权势被土豪劣绅和无赖恶霸乘机僭取和窃夺。这是中国乡村社会千年来所未有之大变局。
但是，土豪恶霸虽然窃取了部分乡村权势资源，但他们并不具备传统文人士绅所具有的个人魅力权威和法理权威。他们所赖以主宰基层社会的资源基础只是强制性的暴力或财力。在这种情形下，当国家政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的大好机会。
国家权力企图深入乡村社会的努力，最早始于清末新政。但国家政权真正深入乡村社会，却是国民党执政以后的三四十年代。执政以后的国民党，内部面临着**和地方实力派的挑战，为了树立一个强有力的中央政权，国民党一直致力于强化其政治合法化能力、军事控制能力、经济汲取能力和社会动员能力。对国民党而言，一个消极无为和软弱乏力的基层政权是难以应付“内忧外患”的严重局势的。特别是在几次“剿共”战事失利生，蒋介石认识到，要对付**的“农村包围城市”的战略，必须强化地方基层政权。
国民党政权向基层社会的扩张和渗透，意味着基层官僚队伍的巨大膨胀和基层政权组织成本的急剧上升。据40年代国民党中央的估计，全国县以下基层干部至少在千万以上。上千万基层干部从何而来？在科举制度废除二三十年之后，旧式文人绅士已退出乡村政治舞台，新式学堂毕业的知识青年大批涌向城市，广大农村成为土豪恶霸的天下，在这种情况下，国民党唯一可行的途径是撇开乡村边缘恶势力，通过严密、高效的现代政党组织和严格的意识形态塑造，在农村基层民众中，培植一个认奉三民主义并富有能力和献身精神的新的精英阶层，重新建立一个国家政权、乡村精英与民众一体化的良性互动结构，来实现社会上中下三个层次的整合。这对一个现代动员型政党而言，按理并非没有可能，然而事实证明，国民党没能做到这一点。在战前，国�