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执行机关虽然有召集和解散立法机关的权力，但却并不使执行机关高于立法机关，而只是因为人类事务变幻不定，不能适用一成不变的规定，为了人民的安全而给以的一种委托。 因为，最初创建政府的人不可能有先见之明，充分
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８９政府论（下）
料到未来发生的事件，能为未来长时期内的立法机关集会的召开和开会期限预定出合适的期间，完全适合于国家的一切急需，所以，对于这种缺陷的最好的补救办法是把这事委托给一个经常存在和负责照管公众福利的人，由他审慎地作出决定。 立法机关的经常集会和没有必要的长期的持续的集会对于人民不能不说是一个负担，有时还会引起更危险的不利情况；不过，事情的急剧转变有时又会需要他们的及时帮助。延期召集会议也许会使公众受到危险，他们的任务有时很重，有限的开会时期很难保证完成他们的工作，结果使公众得不到只能靠他们的深思熟虑才能得到的好处。那么在这场合，除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定，利用这种特权为人民谋福利之外，还有什么办法可以避免使社会因为立法机关召集会议和行使职权有一定期间，随时随地遭到临时发生的这样或那样事情的危险呢？
这事假如不授权给一个本来接受委托为同一目的而执行法律的人，谁还能被授权呢？因此，如果原来的组织法对于立法机关召集会议的时间和开会期限没有加以明确，那么这事就自然落在执行机关的手中，但是这并不是一种随心所欲的专断权力，而是负有这一委托，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，只是为了公共福利来行使这一权力。 究竟是立法机关有确定的召集期间好，还是授权君主随时召集立法机关好，或者是两者混用好，我不想在这里加以探讨。我只想指出，即使执行权拥有召开和解散立法机关会议的特权，但是它并不因为此而高于立法机关。１５７。
社会的事物总是不断地发生变化，没有一件事物能
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长期处在同一状态中。 因此人民、财富、贸易、权力等状况随时发生变化；繁盛的大城市冷落衰败，迟早会变成穷乡僻壤而被人忽视，而其他人迹不到的地方却会发展成为富庶的和居民众多的发达地区。 不过，事物并不经常是平均地变迁的，某些习惯和权利即使已无存在的理由，却由于私人的利害关系往往把它们保存下来。 因此常常发生这样的事，在有些政府中，立法机关的一部分是由人民选出的代表组成的，日子久了之后，这种代表的分配变得很不平均，与当初分配代表的理由很不相称。当我们看到有些地方仅仅有城市的名称，所遗留的只是废墟，最多只能在那里找到个别的羊栏和个别的牧羊人，而它们还同人口稠密和财富丰裕的郡那样，选出相同数目的代表出席庞大的立法者议会，我们就知道，沿袭业已失去存在理由的习惯会造成怎样大的错误了。 外人对此将为之瞠目，谁也不能不承认这是需要纠正的，虽然大多数人认为很难找到纠正的办法，因为立法机关的组织法既是社会的原始的和最高的行为，先于社会中的一切明文法而存在，并且完全依赖于人民，下级的权力就不能予以改变。因此，一旦立法机关组成，既然只要政府还继续存在，上述的这种政府中行为的权力人民并不享有，这种障碍便被认为是无法克服的。１５８。
Ｓａｌｕｓｐｏｐｕｌｉｓｕｐｒｅｍａｌｅｘ［人民的福利才是最高的法律］，这的确是公正的和根本的准则，谁真诚地加以遵守谁就不会犯严重的错误。 因此，假如拥有召集立法机关的权力的执行机关，遵照代表分配的真正比例而不是按照它的形式，根据真正的理性而不是根据旧的习惯来规定各地有权被选为
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０１政府论（下）
议员的代表的数量，这种权利不以人民怎样结成选区就能主张，而是以其对公众的贡献为比例，那么这种做法就不能被认为是建立了一个新的立法机构，而原有的立法机关也只是恢复了而已，纠正了由于日久而不知不觉地和不可避免地引起的许多不正常情况。 因为，人民的利益和本意既然需要有公平和平等的代表制，谁使它更接近于这一目的，谁便是政府的真正朋友和创建者，便会得到社会的同意和赞许。 其特权，不外是授予君主的一种权力，在某些场合下，由于发生了不能预见的和不稳定的情况，以致使确定的和不可变更的法律不能运用自如时，君主有权为公众谋福利罢了。 凡是显然为人民谋福利以及把政府建立在它的真正基础之上的任何行为，都是而且永远都是正当的特权。 建立新的选区并从而分配新的代表的权力是带有这样一个假定的，即分配代表的规定迟早会发生变换，以前没有推选代表权利的那些地方可以享有推选代表的权利；基于同样的理由，以前享有推选代表权利的地方也可以失去这种权利，并且对于这样的权利来说变得无足轻重。 会损害政府的，并不是变质或衰败可能引起的现状的变更，而是政府的摧残或压迫人民的倾向，以及扶植一部分人或者一个党派使之有别于其余的人民，形成突出的和不平等的地位这种做法。 无论做什么事情，只要它被确认为是以公正和持久的办法作出的有利于社会和一般人民的行为，就可理直气壮作出。 假如人民以公正的和真正平等的办法来选举他们的代表，适合于政府的原来组织，那么这无疑就是允许并要求他们这样做的社会的意志和行为。
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第十四章 论特权
１５９。
在立法权和执行权分属于不同人的场合中（一切有节制的君主国家和组织良好的政府中都是如此）
，为着社会的福利，有几项事情应当交由握有执行权的人来裁处。因为，立法者既然不能够预见并以法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有执行权的法律执行者，在国内法没有作出规定的许多场合，便根据一般的自然法而享有利用自然法为社会谋福利的权利，直到立法机关能够方便地集会来加以规定为止。法律并不能规定所有事情，不能规定的事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。其实，在某种场合下，法律本身也会给执政权让位，或不如说让位于这一自然和政府的根本法，即应当尽可能地保护社会的所有成员。 因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格和呆板地执行法律会产生负面作用的（如，邻居失火，而把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延）
，而且一个人的一桩值得嘉奖和宽恕的行动，由于法律不加区别，反而法律会制裁这些事情，因此统治者在有些场合应当有权减轻法律的严峻性和赦免某些罪犯；因为政府的目的既然是尽可能地保护所有的人，只要能够证明无害于无辜者，便是有
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２０１政府论（下）
罪的人也可以得到饶恕。１６０。
这种并无法律规定、有时甚至违反法律而按照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力，就被称为特权。 由于在政府中，制定法律的权力不是经常存在的，而且对于执行所需的快速来说，它的成员过于众多，因此它的行动也过于缓慢；另外，对于一切与公众有关的偶然事故和紧急事情，都不可能预见到，因此法律也不可能都加以规定，并且，如果所制定的法律对于一切符合规定的情况或所有的人都严峻不苟地加以执行，就一定会造成损害；所以，对于法律所没有规定的许多特殊事情，要留给执行权以相当范围的自由来加以处理。１６１。
这种权力，当它为社会的福利并且符合于政府所受的委托和它的目的而被运用时，就是真正的特权，绝对不会受到质难。 因为，如果特权是在相当程度上为了它的本来的目的、即为了人民的福利而被运用，而不是明显地与这一目的相抵触的时候，人民很少会或者决不会在细节上从事苛求或斤斤较量，他们对特权不至考查。 但是，如果执行权和人民之间对于被主张为特权的权力发生不同意见，行使这种特权的倾向究竟是有利还是有害于人民，这一问题就可很容易地决定。１６２。
很容易设想，在政府建立的初期，国家在人数上与家族没有太大差别，在法律的数目上也与家族没有多大不同；既然统治者像他们的父亲那样为了他们的幸福而看护他们，政府的统治就差不多是全凭特权而进行的。 少数既定的法律就够用了，其余概由统治者的裁量和审慎来应付。 可是，当
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政府论（下）３０１
暗弱的君主由于过错或为谄谀所迷惑，为他们私人的目的而不是为公共福利而利用这种权力的时候，人民就不得不以明文的法律就他们认为不利于他们的各个方面对特权加以限定。 因此，对于某些情况，人民认为有明文限制特权的必要时，这些特权是他们和他们的祖先曾广泛地留给君主，凭他的智慧专门用在正当的方面，即在为人民谋福利的方面去应用。１６３。
因此，有人如果这样说，人民以明文法把特权的任何部分加以限定，就是侵犯特权，这是对于政府的一种很错误的见解。 因为，人民这样做并没有剥夺君主的任何应享的权利，而只是宣告：他们所曾不加限定地交给他或者他的祖先的权力，是以他们的福利为目的，当他用于别的方面的时候，就不是他们的本意。 因为，既然政府的目的是为社会谋福利，那么只要是为了这个目的而作的任何改革，就不能算是对任何人的侵犯，因为政府中的任何人都无权背离这个目的。而