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然而，到了肃、代之际，一切就全都乱套了。
问题首先出在朝中那些居功自傲、骄横跋扈的武将身上。这些人自恃对国家有功，加之手中握有重兵，于是就把左藏库当成了他们家的提款机，隔三差五就来提上一笔，连收条都不带打。
面对这些肆无忌惮的军阀，管理国库的官吏们都是敢怒而不敢言。当时的全国财政总监（度支使）第五琦就为此大伤脑筋，万般无奈之下，只好把左藏库里的金帛全都搬进了宫中的大盈库，交给宦官去管理。如此一来，军阀的魔爪固然是鞭长莫及了，但不幸的是，国家财富转眼又落进了宦官的腰包。在肃、代两朝的二十余年间，有权力染指大盈库的宦官前后多达三百余人。不管是库藏部还是审计署，没有人知道这三百多个宦官究竟从国库搬走了多少金帛，也不知道国家每年的财政收入到底是多少。
除了穷凶极恶的军阀和监守自盗的宦官外，还有一支无形的手也时常在内库中进进出出，而且比前二者更为理所当然、天经地义。
那是谁的手？
当然是皇帝的。
以前内外两库泾渭分明的时候，皇帝大人也时不时会落入囊中羞涩的窘境。现在好了，没钱花的时候也不用跟度支使开口了，只要往大盈库伸伸手，想拿多少拿多少，方便快捷，省时省力，真是不亦快哉！
杨炎上台时，摆在他面前的就是这样一个腐烂的局面。
他知道，如果不从国库的整顿和监管入手，治理国家财政根本无从谈起。
大历十四年年底，杨炎向德宗李适郑重提出：“财赋者，国家之大本，民生之命脉。社稷兴亡、朝廷安危的关键之一，就在于如何管理国家的财政收入，所以历朝历代，都委派重臣进行掌管，但尽管如此，仍然无法彻底避免物资损耗和账目不清的情况。如今，国库被宦官把持，每年的收入多少，开支多少，盈余或亏空的情况如何，朝中大臣全都一无所知，政治上的弊端，没有比这更严重的了！臣建议，自即日起，将国库的管理和监管之权交回相关部门。至于宫中所需，每年可列出预算，由国库如数划拨，保证宫中用度不致匮乏。只有这么做，才谈得上财政的治理。”
德宗欣然采纳了杨炎的建议，当天便颁布诏书，宣布从今往后，所有财政收入全部划归左藏库，每年只需精选三五千匹上好绸缎，作为宫廷用度送交大盈库。
建中元年（公元780年）正月，杨炎又提出了一项重大的财政改革措施，彻底废除了已经在唐朝实施了一百多年的“租庸调法”，代之以一项全新的赋税制度。
这就是中国经济史上著名的“两税法”。
旧有的租庸调法是建立在均田制基础上的，“租”是指田赋，“庸”是指劳役，“调”是指捐税，正所谓“有田则有租，有身则有庸，有户则有调”。自唐朝开国以迄高宗时期，这项赋税制度一直运行得还算正常，但是从武周时代起，地主豪强兼并之风大起，失去土地的农民开始大量逃亡，到开元年间，逃户现象日趋严重，至玄宗末年，均田制实际上已经遭到严重破坏。在此情况下，各级政府的户籍、田亩档案就变得混乱不堪，与实际情况极不相符了。安史之乱爆发后，根据户籍、田亩档案进行赋税征收更是变成一句空话。各级官员为了交差，往往采用非常手段，在短时间内强制征收、加重摊派，令辖境内登记在籍的百姓苦不堪言。
由于战乱频仍、开支激增，李唐中央入不敷出，只好在各级政府中拼命增设财税部门，以致各部门职能重叠，权限交叉，到最后谁也管不着谁，财政状况一片混乱。此外，各地的军政长官又巧立名目，任意摊派，不断增设法令，对百姓横征暴敛，于是旧法未除、新令已行，社会矛盾日益加剧。
在这样的混乱局面中，富裕阶层和贫困群体的命运却大不相同。因为富人有很多逃避劳役和赋税的手段，比如入仕为官和削发为僧，就是当时普遍采用的逃税办法。而对于社会底层的老百姓来讲，当官一途基本上是难于上青天的，甚至连和尚也不是你想当就能当的。因为当时出家必须有主管部门颁发的资格证书（度牒），富人只要找找关系塞塞红包就到手了，可穷人就算把自己卖了，也不见得能换来那份度牒。所以，穷人们上天无路、入地无门，只能乖乖让各级衙门和贪官污吏把他们身上的血汗榨干。
职是之故，整个社会就陷入了富者愈富、贫者愈贫的状况之中。在战乱和苛政的双重迫害下，贫苦的老百姓没有活路，唯一的办法只能是逃——从户籍所在地逃到没人认识你的地方，让天天逼你交税的官府见鬼去吧！
到了安史之乱后，各地官府统计了一下，结果令人触目惊心：对照从前的户籍档案，仍然留在本乡本土的原住民还不到过去的15％（根据《通典》卷七“历代户口盛衰”记载，唐朝天宝年间的户数将近九百万，至代宗大历中期仅余一百三十万），其他的85％以上，要么死于战乱和饥荒，要么就是逃往异地他乡了。
形势发展到这一步，如果还按照原来的“租庸调法”派发徭役和征收赋税，那各级官府的大爷们就只能自己去修水渠、建大坝了，而朝廷和天子到头来恐怕也得去喝西北风。
所以，废除旧法，出台新法，就成了德宗朝廷的当务之急和势在必行之举。
“两税法”就是在这种情况下出笼的。
这项赋税改革的重点，可以用一句话概括：“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。”意思是不管原住民还是外来户，只要在当地拥有土地和资产，一律要登记入籍，依法纳税；同时，不再以“丁身为本”征敛租庸调，而是根据拥有的土地面积和资产额度划分贫富等级，再按照不同等级缴纳相应的土地税和财产税。
具体的实施细则是：
一、将建中以前各种名目的正税、杂税及杂徭全部取消，只征收两税：以谷物方式征收地税（土地税），以现金方式征收户税（财产税）。
二、重新进行人口普查、户籍登记和土地、资产评估，根据贫富程度划分缴税等级，富者多交，贫者少交。
三、唐朝中央对各州府作出规定，以大历十四年的赋税收入为准，确定需要收缴的固定总额，再参照上面两条，将应缴的土地税额平均分摊到每亩，将财产税额按贫富等级分摊到每户。可事实上在执行过程中，各州府均以大历年间当地赋税收入最高的那一年为准，因此各地额度参差不齐，全国也没有形成统一的税额。
四、另有一条特别规定：凡异地经商者都要和当地居民一样承担纳税义务，按其利润的三十分之一（不久就改为十分之一）缴纳税收。
五、规定交税的时间为每年夏（六月之前）、秋（十一月之前）两季，所以此项赋税制度就定名为“两税法”（一说是根据“地、户两税”而得名）。
建中元年正月，德宗李适下诏，正式颁行两税法。
毫无疑问，这个新税制拯救了危机重重的帝国财政。
作为中国土地制度史和赋税制度史上的一次重大变革，两税法统一了此前混乱不堪的税制，把过去“以人丁为准”的征收原则进一步合理化，改变为“以贫富为准”，从而减轻了贫困阶层的负担，在一定程度上缓解了社会矛盾。更重要的是，德宗朝廷通过两税法的实施，把安史之乱以来被地方军政长官把持的财政大权重新收回到了中央手中，“自是轻重之权，始归于朝廷”。（《旧唐书·杨炎传》）
然而，在后来实行的过程中，这项新税法并没有从实际上减轻老百姓的负担，并且还产生了许多流弊：一，长期没有调整贫富等级，致使“以贫富为准”的征收原则得不到贯彻；二，由于两税中的户税（财产税）部分是以货币形式征收的，而中唐以后，民间货币的流通量严重不足，于是产生了“钱重物轻”的通货紧缩现象，老百姓不得不贱卖绢帛、谷物或其他产品，换取钱币缴纳赋税，无形中增加了经济负担；三，在两税制下，土地的自由买卖被政府允许，所以土地兼并之风更加盛行，富人迫使穷人卖地，而土地依旧在穷人名下，其结果就是土地的实际拥有者不用缴税，而无地的穷人仍然要承担纳税义务，最后只能逃亡。于是“富者愈富、贫者愈贫”的恶性循环再度成为普遍的社会现象。尽管如此，李唐朝廷和以后历朝历代的统治者也找不到更好的制度取代它，所以，两税法还是成了此后一千多年历代王朝的基本税制。
两税法的成功实施让杨炎赢得了广泛的赞誉，也使得德宗李适对他更为倚重。恰好在这个时候，首席宰相崔祐甫患病，多数时候都在家里休养，而当初与杨炎一同提拔的另一个宰相乔琳则因为碌碌无为被德宗罢免，所以从建中元年春天开始，杨炎就顺理成章地成了“独任大政”的首席宰相。
事业，名望，地位，权力，该有的都有了。接下来，杨炎终于可以做他最想做的一件事情了——算账。
算什么账？
有恩的报恩，有仇的报仇。
【一个宰相的快意恩仇】
杨炎要报谁的恩？
答案是：元载。
虽然世人普遍认为这个弄权宰相恶贯满盈、死有余辜，但杨炎并不这么认为。
因为元载当年提携了他。
在杨炎看来，滴水之恩当涌泉相报。不管元载如何罪大恶极、臭名昭著，永远都是他生命中最值得怀念的恩人。
因此，杨炎要报仇的对象，就是当初整垮元载的人。
这个人就是刘晏。
尽管当时元载一案的幕后主使是代宗李豫，可刘晏却是该案的主审官。元载被定罪诛杀后，杨炎惨遭株连，被贬到了穷乡僻壤。这笔账，杨炎当然要记在刘晏头上。更何况，代宗死了，刘晏还活着，杨炎想要发泄心头之恨的话，当然不能找死人，只能找刘晏。
除此之外，还有一个比较私密的原因是——杨炎担心这家伙会对他的宰相之�