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国家越是结构良好，公共事务就越会在公民头脑中优先于私人事务。实际上，私人事务会较不重要，而公共福利会占个人福利的较大部分，如此他也就不必用个人手段来谋此福利了。在治理良好的共和国，人们会踊跃参加公民集会，而在坏政府的治下，他们一步也不想迈出，因为没人对集会的召开感兴趣，每个人都相信一般意志绝不会在集会中产生，最后，他们完全投入了自己的家务私事。好的法律使更好的法律得以形成，坏的法律带来更坏的法律的制定。一旦有人针对国家大事说“这与我何干？”，这个国家就可被认为是迷失了。
对自己国家爱的减少、对私利的热烈追求、国家的幅员辽阔、战争征服和政府滥权，导致了把代理人送去参加民族集会的发明。有些国家竟把这说成“第三等级”的代表，于是把第一和第二优先给予了两个阶级的私利，把公众利益放在了第三位。
正如主权是不能放弃的，它也不能被人代表。它的关键是一般意志，一个意志是不能被人代表的：它要么是自己，要么不是自己，没有中间的可能。人民代表因此不是也不能是人民的代理人，他们只是人民的使节，不能最后定夺一切。任何法律不经人民亲自认可都是无效的；它不能成为法律。英国人认为自己是自由的；他们大错特错了，因为他们只是在选举议会成员时才自由，而在两期选举之间他们是在奴役中，他们什么都不是。在他们自由的短暂时间里，英国人的自由方式使他们该当失去这种自由。
代理人是一个相当现代的观念：它来自那个使人类败坏、使人这个名字蒙羞、邪恶荒唐的封建政府。在共和制，甚至于古代的君主制下，人民从无代表，这个词根本不存在。在保民官非常神圣的罗马，几乎没有人会想到他们可能篡夺人民的职能，而在盛大的群众集会中，他们也从未试图把群众专政转化成自己的权威。群众集会的规模有时所引起的困难由格拉奇时代可见一斑，许多群众要从屋顶上扔下他们的投票。
当法律和自由就是一切，困难就不算什么。这些聪明的民族从不让任何人超出它应有的范畴：他们的法西斯权杖卫士【译注１】可以做他们的保民官不敢做的事；他们不怕他们的权杖卫士会把自己代表。
为了解保民官为什么有时可以代表他们，我们只要理解为什么政府可以代表主权者。既然法律是一般意志的表达，显然，人民在行使立法权力时是不能为人代表的；但是，当它在行使法律赋予的行政权力时，它可以也应该由人代表。这表明，如果深入审视，世上很少有几个民族拥有法律。尽管如此，可以肯定，不具有任何行政权力的保民官并不是凭着他们的官职来代表人民，而是要超越元老院的权力才能代表人民。
在希腊，一切人民必做的事它都自己来做；它不断地在户外举行集会。希腊人生活于温暖的气候，他们并不贪财，一切工作都有奴隶完成，自由是他们唯一关心的对象。没有这同样有利的条件，同样的权利如何能够保持？我们的恶劣气候增加了我们的需求【原注１】，我们户外的公共场地一年有六个月不能使用，我们失声的语言在开扩的空气中无法为人听见。我们花了更多的气力于利润而不是自由，我们更怕贫困而不是奴役。
什么？自由难道只有由奴役的支持才能维持？也许吧。两个极端在此相互衔接。一切不属于自然的东西都有其不利，公民社会比其他一切更甚。那种一个人的自由必须由另一人的自由为代价的情形，只有奴隶极端的服从公民才能完全的自由的情形是非常不幸的。斯巴达就是这样。至于你们现代人，你们没有奴隶，但你们自己就是奴隶；你们用自身偿付了你们自由的代价。你可以吹嘘你们的偏好，但我在其中只看到更多的胆怯而不是人道。
我并不是说奴隶制是必须的，或蓄奴权是合法的，因我已证明了相反的结论。我只是要说明为什么古代人不需要代理人而自认为更加自由的现代人却需要代理人。无论如何，一旦人民为自己找到代理人，它就不再自由；不再存在。
考虑了以上种种，在现代世界上，除小的共和国以外，我看不出主权者如何还能行使其权利。但如果一个共和国很小，它会不会被颠覆？不会。我会在以后论述【原注２】如何能够把小国的易于管理与良好秩序和大族人民的外部力量结合起来。－－－－－－－【原注１】为适应寒冷的国家，东方人的奢侈和柔软使他们期望给自己以锁链，并比东方人自己更不可避免地顺从锁链。【原注２】我想在此书的后继著作中讨论这一问题，在处理外部关系时我想到了联邦的课题。这一课题相当新颖，其原则还未曾阐明。【译注１】ｌｉｃｔｏｒ，古罗马公共场合下在官员前手持法西斯权杖（ｆａｓｃｅｓ）的小官。
《社会契约论》第三册第十六章
政府组成不是契约
立法权力一旦建立起来，下一步就是建立行政权力，后者要通过特殊行为运作，因而是和前者完全不同自然分开的。如果主权者能够拥有行政权力，法律和实际就会互相混淆，也就无人能够区分什么是法什么不是法，如此堕落的政体，很快就会成为它所要防止的暴力的受害者。
依社会契约所有公民都是平等的，所有人都可以提出大家应该做什么，但没有人有权要求别人去做自己不要做的事。正是这一给予政体生命和行动的权利，主权者在组成政府时将之授予了统治者。
有些作家声称构成政府的行为是人民和所选择的领袖间形成的契约，规定了一方的责任是命令而另一方的责任是服从。我确信这是一种非常奇怪的契约方式。就让我们来看一看这种观点是否站得住脚。
首先，最高权威正如它不能放弃也不能被改变；对它的限制也就是对它的毁灭。主权者把一个更高权威放在自己之上是荒谬而自相矛盾的；假定这种对主子的服从义务，人民也就恢复了自己原有的天然自由。
次之，显然这种人民和某些个人间的契约是特殊的行为。从这可以导出，这种契约不可能是法律或主权的行为，结果，它只会是非法的。
还可以看出，契约各方彼此只是处于自然法则下，相互间没有任何承诺，这完全违背于公民社会。因为拥有一切权力，它就可以随心所欲，如此的“契约”一词可以同样用于一个人对另一人的申明：“我把一切都给予你，条件是你想给回我多少就是多少。”
国家中只有一个契约：结成社会的公约，它是完全排他的。不能想象还会有其他公约的存在而不破坏原有的约定。
《社会契约论》第三册第十七章
政府的组成
那么，我们应该以什么方式认可政府组成的行动？我得先指出这一行为是复杂的，它由另外两者构成：法律的建立和法律的执行。
就前者看，主权者决议应该有一个这样或那样形式的统治实体；显然，这一决议是法律。
就后者看，人民任命官员来负责建立起来的政府。这种任命是特殊行为，因而不是第二个法律，只不过是第一个法律的结果，是政府的行为。
困难的是如何理解在没有政府存在前就有了政府的行为，和作为主权者和臣民的人民如何能够在某些情况下成为统治者和官员。
在此，我们又一次看到政体的一个惊人性质，通过此一性质政体把两个看似矛盾的运作结合起来。这种运作由主权突然变为民主制而完成，从而不必任何可见的变化，仅仅由一种新的整体对整体的关系，公民成为了官员，把一般行为转变成特殊行为，把法律付诸实现。
这种关系的变化不是没有实例的理论细节。它在英国议会时时发生，下院有时会把自己变成“议会委员会”以更好的讨论某些事务，于是它停止了其主权者法庭的功能而成为只是一个调查委员会；然后，它会向作为下院的自己报告“议会委员会”的决议，在彼一名义下重新考虑它用此名义作出的决定。
这是民主制政府的特有的优势：它只要一般意志的单一行为就可以得以存在。随后，这种临时政府或者继续存在下去，如果此一政府形式得到选择了话；或者以主权者的名义依法律要求建立政府，从而一切都走上轨道。要保持我前所建立的原则，不可能再有其他建立合法政府的方式了。
《社会契约论》第三册第十八章
防止政府篡权的方式
从上所述，并根据第十六章，可以说组成政府的行为不是契约的，而是法律的行为；行政权力的掌握者不是人民的主子，而是人民的雇员；人民可以在任何适当的时候对其任命或罢免；他们只是被要求服从而不是达成契约；在他们担负起国家的责任时，他们不过是履行公民的责任而无权过问其中的条件。
因此，当人民组织起一个世袭政府，不管是出自一个家族的君主还是在一定阶层中的贵族，人民都不承担任何义务：它只是选择了行政的临时方式，直到它做出另外的选择。
这样的变化当然总是相当危险的，除非现政府不能保障公众福祉，它应该不被更动；但这种慎重只是政治的规则，而不是法律的规定