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① 周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70 页。
两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中，常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会，参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。两院职权，按《国会组织法》规定，处于平等地位，“民国议会之议案，以两院之一致成之，一院否决之议案不得于国会期内，再行提出”①。即是说，国会对于各种议案的议定，比如法律案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外，两院还有各自的建议，质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权。此外，还赋予在宪法未制定前，国会成立后，在两院议员中各选同等人数的委员，进行宪法起草的特权。
两院会议规定每年举行一次，时间为4 个月，必要时可适当延长，对议案的议定则分别举行。
按照上述规定，从1912 年底到1913 年初，在全国范围内进行议员选举。在选举的竞争中，由于宋教仁的积极努力，国民党在两院中取得多数席位，其中众议院596 席中，国民党得269 席，共和党得120 席，统一党得18 席，民主党得16 席，跨党者得147 席，无党派得26 席；参议院274 席中，国民党得123 席，共和党得55 席，统一党得6 席，民主党得8 席，跨党者得38席，无党派得44 席。在国会共870 席位中，国民党获392 席，占总数45％强，而共和、统一、民主三党仅获223 席，占总数25％左右，从而使国民党在国会选举中获得压倒优势的胜利。醉心于政党政治的国民党代理理事长宋教仁大为兴奋，在国会召开前，在长江流域各省发表演说，宣布“国民党在全国的选举都已胜利，已占国会的绝大数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功”①，表示将返京组织第一届责任内阁。然而欲行专制独裁的袁世凯已把枪口对准了他，宋教仁在返京途中的上海车站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前，进行国会议员选举之时，袁世凯政府于1913 年2 月10 日发布召集国会令：“自民国二年一月十日正式国会召集令发布之日起，限于民国二年三月以内，所有当选之参议院议员及众议院议员，均需一律齐集北京，俟两院各到总议员过半数以后，即行同时开会。”②接着， 3 月19日又发布命令，规定“民国二年四月八日，行民国议会开会礼”③。
1913 年4 月8 日，国会正式开幕。与此同时，北京临时参议院按照约法规定，在8 日午后二时举行结束仪式，将权力移交给正式成立的国会。26 日，参议院选举张继为议长，王正廷为副议长。28 日，众议院选举汤化龙为议长，30 日选举陈国祥为副议长。国会的成立，两院正副议长选出，标志着资产阶级的议会制度的确立，民国后宪政工作的发展。但袁世凯为了建立他的独裁统治，一方面在国会开会前派人暗杀宋教仁；另一方面在国会开幕后唆使共和、民主、统一3 党联合组成拥袁的进步党，在国会里与国民党相对抗。同① 《中华民国国会组织法》第13、14 条，《法令全书》第1 期《宪法》。① 仇鳌：《辛亥革命前后杂记》，《辛亥革命回忆录》（一），中华书局1963 年版，第45 页。② 《北洋政府公报·命令》1913 年2 月5 日。
③ 《北洋政府公报·命令》1913 年2 月5 日。
时，又利用金钱和武力收买和分化国民党，把国会玩弄于股掌间。
“二次革命”后，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统。接着以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数，无法开会。1914 年1 月10 日，袁世凯宣称： “国会组织不良”，“又事实上职权上已停止”，“明白宣布，使经济贤能议员，暂结残局”，“一俟厘订组织各法及选举程序以后，政府自必切实进行，依法召集”①。停止了两院现有议员职务，每人发400 元旅费，返回原籍，宣告国会正式解散。2 月3日，又以“把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政”等罪名，下令地方自治会“立予停办”②。28 日，“以省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方议会”为由③，下令解散各省议会。至此，从国会成立到解散，前后约9 个月，资产阶级革命派苦心经营的民主宪政被袁世凯彻底破坏了。正式宪法的起草正式宪法的起草，在国会成立前就已提出，但在由何种机构起草和拟订的问题上，发生了尖锐的分歧。梁启超等人主张由政府发起组织宪法起草机关，并由临时参议院、各省都督、各政党及总统府派员共同组成，得到了共和、统一、民主等党派的赞同。袁世凯左右的官僚策士则主张直接由总统府设立宪法编辑委员会制订，由大总统颁布施行。国民党人主张宪法的起草及制定是关系到国家的根本大计，应由国会来制定，不应由其他任何组织来代替。由于国民党依据《国会组织法》第20 条“民国宪法法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之”的规定，加之在选举中获得优势，因而其主张取得了胜利。
1913 年6 月下旬，首先由参议院议定由两院各选委员30 人组成宪法起草委员会，经过众议院同意，两院制定了《互选起草委员规则》。按《规则》规定，采取三分之二连记投票法，各选委员30 人组成。
宪法起草委员产生后，7 月12 日在众议院开成立大会。19 日，选举汤漪为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同和、杨永泰等为理事①，并以天坛祈年殿为会址，故所拟宪法又名《天坛宪法草案》。两院还议定宪法起草期限，从委员长选定之日起，在45 日内完成。关于如何进行起草，决定分为大纲和条文两部分，先将宪法重要内容提出讨论，议决后编为大纲，然后按照大纲精神，分别章节，系以条文，形成宪法草案。并推举孙钟（政友会）、张跃雷（国民党）、汪荣宝（进步党）、黄云鹏（共和党）为大纲起草员，黄云鹏、张耀曾、孙钟、汪荣宝、李庆芳（公民党）为条文起草员，进行起草。8 月初大纲起草完成，起草委员会从8 月2 日到9 月23 日完成大纲初读。条文起草后，10 月14 日开始一读，28 日二读完毕，31 日举行三读会，全案通过。11 月1 日，将草案提交宪法会议讨论。至此，历时三个多月，第一届国会制定的《天坛宪法草案》初步完成。其内容分国体、国土、国民、① 《北洋政府公报·命令》，1914 年1 月10 日。
② 同上书，1914 年2 月4 日。
③ 同上书，1914 年2 月5 日。
① 委员长和理事所属党派是：汤漪、蒋举清、杨永泰为国民党，杨铭源为政友会，王家襄为进步党，黄云鹏为共和党，夏同和为超然社。
国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正及解释11 章113 条。但是，这个宪法草案经起草委员会提出不久，国会就被袁世凯解散，无法进行审议，直至1916 年6 月6 日袁世凯死去，国会重新恢复才开始审议。
先制宪还是先举总统之争在国会成立前，对于先制宪还是先举总统人们提出过不同的主张。倾向袁世凯的共和、民主、统一三党主张先举总统，认为议定宪法，至少要四五个月，总统地位一日不定，则外人的疑惑与军民的惴忧，即不能一日或释，“故必欲先举，以明意志而杜中变”①。国民党（除统一共和派外）则主张先定宪法，认为总统的地位与性质，均应根据宪法，若先举总统后定宪法，是本末倒置。这一争论持续到国会成立后，袁世凯公开在5 月2 日向国会提出咨文，要求先举总统。本来主张先举总统后定宪法的共和、民主、统一三党，5 月29 日合并组成以梁启超为首领的进步党，改变了原来的主张，提出先定宪法，后举总统。这样，国民党与进步党的主张趋于一致，袁世凯的要求未能在国会中取胜。但袁世凯并不甘心于失败，一面指使总统府秘书长梁士诒出面，用金钱与地位直接在国会里收买议员；另一面制造一个直接受他指挥的御用党——公民党，为他摇旗呐喊，“欲得外国承认，必须先选总统”。再一方面唆使黎元洪联合各省军政长官发表通电，胁迫国会“速将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，并限令国会在“旬之间，期于竣事”②，对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服，进步党议员也纷纷提出先选总统后定宪法议案。9 月5 日、8 日，先后经众、参两院通过，由宪法起草委员会起草《大总统选举法》。9 月29 日，众、参两院组成宪法会议进行审议。10 月4 日审议完毕，由袁世凯正式公布。
《大总统选举法》共7 条，规定总统与副总统由国会两院议员选举产生。4 月15 日，众、参两院组成总统选举会进行选举。1913 年10 月6 日，开始选举总统。袁世凯唯恐发生意外，派数十名军警、侦探与自称“公民团”者万余人包围会场，声称：“今天不选出我们中意的大总统，不许议员出门。”这激起了议员们的愤慨，结果从上午8 时到晚上10 时，经过三次投票，最后以507 票微弱多数选出袁世凯为大总统。7 日，选黎元洪为副总统。
由此可见，制宪与选举总统孰先孰后之争，其实质是袁世凯为实现其独裁野心对宪政的反动，对孙中山开创的民主宪政的破坏。
从政治会议到约法会议1913 年10 月6