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达鲁花赤的日常职责与他们的同行一样，主要是对其他官员的工作进行
监督指导，并不亲自参与收税一类工作，因为收税要直接与当地百姓打交道。
即使根据民族成分来看，达鲁花赤与其他的地方政府主官也不是总能区分开
来的。忽必烈曾下谕旨，只许蒙古人充任达鲁花赤，在没有蒙古人的情况下
才任用色目人。但在实践中却很难行得通，有时候达鲁花赤这一蒙古人的职
位却由汉人充当。
由于人口有限，受过训练有能力担任达鲁花赤地方官的蒙古人供不应
求。从元代方志中可以看出达鲁花赤的民族成分与信仰是相当广泛的，有蒙
古人、回回、畏兀儿人、也里可温、汉人、女真人、钦察人、康里人、唐兀
人等等。达鲁花赤确实是有元一代蒙古人统治中国过程演变的缩影。虽然蒙
古人对定居民族进行统治时，不得不对自身的制度有所调整，但是他们仍然
用这种或那种形式将这些制度保留到了最后。
① 关于宣慰司和道，见＇653＇《元史》，卷 91，第 2308 页；＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第
93 页注 1；＇650＇叶子奇：《草木子》，卷 3 第 64 页。关于肃政廉访司，见《元法典》，第 169—170、179
页，及＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 34 页。
② ＇628＇《元典章》，卷 35，2b—3a。
③ ＇608＇王恽：《秋涧先生大全文集》，卷 84，6b—7a。
① ＇628＇《元典章》，卷 35，3a－3b。
在元朝统治下，地方官的人数和权力都增长得很快。由于科举直到 １３１３
年才被恢复，所以它在元朝并不是进入仕途的主要途径，很多人不管是否受
过专业训练，都是首先当书吏，从无品秩或低品秩干起，直到年资较高时，
才可能取得地方官的品秩与薪俸。②
这一入仕过程与清朝不同。清代幕友常常已经是秀才或举人，却仍旧留
在幕府较长时间，等待清代官僚机关的空缺。元代的吏员不经过科举，他们
的升迁是通过周期为 ３０ 个月或 ４０ 个月一次的铨选。
举个例子，某人做了 ３０ 个月的县司吏并且铨选通过，就可以在府或州一
级为吏，又过 ３０ 个月，如果他能继续通过铨选，就可以担任路吏。担任路吏
之后还要通过三次铨选，即要当 ９０ 个月的路吏，才有可能进入官僚机构成为
正式的官员。总之，要在地方政府官僚机构中谋求一个小官职（其地位并不
比最高的吏高），一个人要花上 １２ 年半的时间充当吏员。但 ３０ 个月期满后
是否能够得到晋升仍无保证，吏员往往是在同一级的不同机构之间迁调，如
库吏转为狱吏等。当时人对元政府的批评中就提到吏员从地方调至中央，然
后又调回地方，根本不考虑他就职的连续性。①
即使成为一名县吏也非易事。一个人在十四五岁时最有可能成为贴书，
也许干上十年抄抄写写的事而没有任何薪俸。然后到二十四五岁他有可能当
上县吏；如果幸运的话，他 ４０ 岁时可以成为路吏。
汉人学者对元代吏员的指责是十分强烈的。他们敏感地将官僚机构各种
各样的失职无能都归咎于此。虽然元代的吏员不是文盲，但他们通常仅有十
分有限的儒学修养，往往用法律方面的知识而不是伦理道德来处事。尽管他
们受到汉人学者的蔑视，但后者的儒学修养并不能给他们带来官员的地位。
元代吏员不同于以往的吏员，他们长于法律的背景无疑使他们更适合主管衙
门，他们以精通法律而闻名，而正是这些知识与技能造成使他们对政府的日
常行政事务比以往任何时候都有更大的控制权。许多地方长官受到告诫，要
对他们的吏员进行控制。①
政府专门机构
大司农司、都水监和管理海外贸易、斡脱商人的机构均是文官政府系统
以外负责管理财政的机构，这些机构同样重要，而且更加专门。
甚至在创立正式的大司农司之前，忽必烈在他即位当年（１２６０ 年）就令
全国各地的宣抚使挑选精通农业的人充任劝农官。②《元史》称赞忽必烈及时
地将注意力转向中国经济的基础，“其睿见英识，与古先帝王无异，岂辽、
金所能比哉”。
东部蒙古人决意留居中国不仅仅反映在忽必烈 １２６０ 年将首都从漠北迁
② 以下叙述参看＇105＇《蒙古在中国的统治》第 5 章和＇298＇牧野修二：《元代勾当官体系的研究》，第 65—66
页。
① ＇606＇胡祗遹：《紫山大全集》，卷 22，3la。
① 见＇63＇陈恒昭：《蒙古统治下的中国法律传统》，第 88—98 页；＇276＇兰德彰：《蒙古统治下金华学派的
政治思想》，第 184—185 页。实例见＇604＇张养浩（1270—1329 年）：《牧民忠告》，10b—11b、13a。
② 关于司农机构，见＇653＇《元史》，卷 87，第 2188—2189、2193 页；卷 93，第 2354—2357 页；亦见＇412＇
拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第 188—191 页；＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第 43－64 页。
到中原上，而且还表现为 １２６０ 年以后他们曾数次为中国农业经济的繁荣作出
了努力。１２６１ 年创建第一个监督农业的管理部门——劝农司，１２７０ 年由司农
司取而代之，司农司的职责涉及农业、养蚕及水利灌溉等各种事务。农业与
水利专家们被派往各地调查并上报官员在劝农方面的成绩与失误。实际上，
在官员的铨选中是要考虑这些活动的记录的。
后来，在 １２７０—１２７１ 年，司农司又更名为大司农司。尽管以后又有三次
更名（农政院、务农司、司农寺），１２８６ 年以后还是一直使用大司农司这个
名称。①
征服南宋 １０ 年之后，即 １２８８ 年，在江南设立行大司农司。成宗铁穆耳
汗时期，这些行司于 １２９５ 年被撤消，但这并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就
不重视农业了。各地方官，特别是达鲁花赤，继续在当地社会负责推动并保
护农业生产。元代的一条史料谈到江南设行大司农司的最初目的是调查那些
隐瞒农业资产以偷税漏税的大户。由于这类隐瞒的例子没有发现多少，所以
在 １２９５ 年就将行司撤消了。②
毫无疑问，政府介入并监督农业始于忽必烈时期。不但在这期间创建了
监管农业的机构，而且司农司还印行了《农桑辑要》这本有关农业的手册，
这是一部元朝早期百科全书式的农书，它的印行是为了让天下人都能读到此
书的内容，因而掌握农业技能。③翰林学士王磐为它作的序承认《农桑辑要》
是根据以前的农业手册编纂的；换句话说，此书关于农业技术的知识并不是
新的。据王磐讲，此书旨在教育政府管理农业的官员。④
除了刊行农书外，元廷在 １３ 世纪 ７０ 年代初即根据以前基层社会组织中
早已存在的某种形式建立了农业团体——社，社的头目无薪俸，他们在社中
应促进农业生产，维护义仓，监督赋役，培育正确的道德风尚。每社由 ５０
户组成。但是，是否 １３ 世纪中国农村所有地方都存在这种单位还不能确定。
不管怎样，在地方社会建立国家组织这一做法与忽必烈 ３４ 年中始终为恢复战
后的中国经济所作的努力是相一致的。
与大司农司类似，都水监也是一个专门的行政机构，“掌治河渠并堤防
水利桥梁闸堰之事”。①都水监创于 １２９１ 年，１２９２ 年领河道提举司，这样，
有关内河道的所有事物都统管起来了。毫不奇怪，政府又设置了行都水监来
处理地方问题和自然灾害。
还有一些与大司农司、都水监相似的机构也同时建立起来，以管理海外
贸易，特别是对斡脱商人的活动进行规范化管理。②蒙古亡宋之前，这种监督
① 舒尔曼在《元代经济结构》第 48 页认为大司农司在 1290 年撤消后再未重置。我未看到 1290 年撤消大司
农司的直接证据。实际上，《元史》，卷 87，第 2188 页有 1290 年后大司农司的叙述；《元史》卷 17，第
372 页，提到了 1293 年的大司农司江南分司；《元史》，卷 43，第 908 页，提到了脱脱在 1353 年被任命
为大司农司的长官。
② ＇640＇《大元官制杂记》，5a—5b。亦见＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 41—42 页。
③ ＇634＇陈元靓编：《事林广记》，卷 12，1a。
④ ＇605＇《农桑辑要》，7a。
① ＇653＇《元史》，卷 90，第 2295—2296 页；＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第 267 页注 2；＇202＇
贺凯：《中国职官辞典》，第 542 页；＇110＇法夸尔：《元代政府的结构与职能》，第 42—43 页。
② 关于海外贸易，见＇441＇舒尔曼：《元代经济结构》，第 222—236 页。关于斡脱商人及其经商活动管理的
史料，见＇104＇伊丽莎白？恩迪科特…韦斯特《元代中国的商人组合：斡脱》所引资料。
机关并不存在。只是到了忽必烈时期，为了鼓励对外贸易并因此而从海外贸
易税中获取利润，元政府才重新设立市舶司。这样做是仿照宋朝的先例。宋
朝于 １０８７ 年在福建沿海重镇泉州设市舶司，１２７７ 年元朝也在那里设立了它
的第一个市舶司。１２９３ 年市舶司的数目增加到 ７ 个，因为忽必烈的理财大臣
想通过船货和贸易的税收来充实国库。
市舶司的主管部门并不是固定的：有一时期属地方盐政机构管辖，而另
一时期又属泉府司这个主要的商业管理部门。元代海外贸易历史是与回回等
其他外族商人的活动密切相连的。那些商人与蒙古皇室及政府官员在贸易上
的合伙关系被称作斡脱（蒙语 ｏｒｔｏｇｈ，起源丁突厥语 ｏｒｔａｑ；波斯语ūｒｔａāｑ
也源于突厥语 ｏｒｔａｑ）。１