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劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长，也不设常驻参议员，每两个月开会一次，会议由推举产生的3 人主席团主持，乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次，乡长等同时改选，得连选连任。乡设乡政府委员会，作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为发展生产事业和文化教育；爱护帮助军队，优待抗日人员的家属；进行抗战动员，建立人民自卫武装，维护革命秩序；举办公益事业，调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记②。乡政府设乡长和文书各1 人，脱产专作乡的工作，其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要，可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村，以村主任1 人主持工作，行政村以下的自然村设村长1 人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区，曾根据需要，将若干乡（一般3 至5 个）归为一区，设区公署（所），不作为一级政权机关，而作为县政府的协助机关，具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1 人及助理员若干人。区公署承县政府之命，主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济，增加生产，改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）① 参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编，1944 年版。② 参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。政府组织人民武装，维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。①需要指出的是，各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分，即边区政府、县政府和乡政府，但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府，而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权中国的抗日根据地政权，从行政系统说，是由国民党政府统一领导下的地方政权，但就其实质说，它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权，如果说它有真正统一的全国的领导，那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局，以及各地党的领导部门，就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系，中共中央政治局在1942 年9 月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”②。这样的政权组成，既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争，又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数，从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说，它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派，而实行专政的，不仅有工农劳动群众，而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此，抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话，即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合① 参见1943 年2 月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第235 页。
① 《中共中央文件选集》（13），中共中央党校出版社1991 年版，第427 页。② 毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2 卷，人民出版社1991 年版，第750—751页。
专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式，而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做，原因主要在于，当时国共合作的抗日民族统一战线的形成，使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权，必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会，抗日根据地政权作为地方政权，也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下，抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关，这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。第三节解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947 年6 月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947 年6 月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。
解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946 年4 月23 日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般① 见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946 年版。
都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后，贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”①在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。
需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。
它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政