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律或法院。为别国所熟悉的行政法的底蕴是，凡涉及到政府
或其公职人员的事务或争端便超乎民事法院的管辖之外，而
必须由专门的，具有或强或弱的官方性质的机构来处理。这
种观念对英国法律来说是完全陌生的，实际上与我们的传统
和习惯也是根本不相容的。
’’最后，‘法治’司以被作为一个公式而用以表达这样
一个事实，即，对我们而言，作为英国宪法的法律—在别国
作为当然构成宪法法典组成部分的规则—并不是由法院所确
定和所实施的个人权利的源泉，而是其结果。简言之，对我
们而言，私法原则的确立途径是法院和议会不断扩大的活动，
最终甚至可以决定国王及其官员的地位；夕此，英国宪法是国
内通常法律发展的结果。”
l。法律至上
戴雪法治观的第一内涵的困境在于“正当法律”与“专
断权力”的区别。“专断”一词含有贬意，它不仅意味着可能
按照或不按照拥有者意志行使的权力，而且意味着可能被滥
用的权力。所有的权力都可能1 皮滥用，不管它们是否来源
于“正当法津”。英国政府的某些权力有时遭到滥用，这是无
疑的事实。例如，国内税收专员针对特别或普通所得税税收
专员的决定，可以向高等法院提起上诉，并可由此上诉至上
诉法院和贵族院，此种权力的行使有时存在着澄用的情况（尽
管这自然是为了税收的利益）：、法律程序费用高昂。以致普通
纳税人无法抗拒“上告到贵族院去”的威胁，无法抗拒如果
对方的上诉最后成功所带来的高额费用的威胁。同样，有人
还可以说。法院也会滥用权力以惩罚蔑视法庭的行为，使得
新闻舆论几乎不可能批评一个法官；平民院肯定有时也滥用过
它的类似的权力。
戴雪的意思并不在于权力不应当被滥用，他的真正意图
是，他认为广泛的行政权或“执行”权容易被滥用，因此就
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不应当被授予。但是，在“正当法律”和“行政权力‘，之
间并不存在对立，所有的权力都来源于法律，不沱是18 世纪
晚期巨大的权力，还是抖世纪中期受到相对限制的权力。抑
或是本世纪迅速扩张的权力。实际。上，如果斯图亚特王朝的
国工们提出要求以支持末经议会同意的立法和征税，并且对
法律置之不理，他们的权力仍可以被认为是根据“正当法律”
行使的。当然，公共机构所享有权力的广泛程度取决于在法
律中表达出的流行观念。在第一个改革法令和第二个改革法
令之间（1832…1867 年），科布登（Richard Codben）倡导的自由贸
易观念流行于英国，人们努力把贸易和工业从多如牛毛的管
制中解放出来，虽然与此同时，地方政府的权力有所增长。
这种影响直到颁布了第三个改革法令（1884 年）才清晰和明确，
尽管戴雪撰写这部著作大约是在这一时期，但是他所属的自
由党中的辉格派，仍然不断地与似乎会获得成功的防御行为
进行斗争。戴雪在这部著作里，甚至更明确地在他以后的著
作里04，将他以及和他同时代许多人认为应当作为政策的原
则的东西，当作英国宪法的原则来表述。它是政治行动的一
个原则，不是调整实际权力分配的纯司法的原则。大臣权力
调查委员会05 对这一原则的支持也是以基本相同的理由为基
础的。在这个意义上，“法治”意味着公共机构不应当拥有广
泛的权力；也就是说，渗透在自从狄斯雷利政府以来历届政府
政策中的“集体主义”是一个不受欢迎的原则，这种意义上
的“法治”是辉格党人的行动原则，也许并不为其他人所关
注。
当然，一部宪法的确体现了其形成者的政治观念。如大
不列颠这样的宪法，不是一嗽而就的，而全部是一点一点地
累积起来的，它必然体现了一代又一代的立法者、行政者和
法官的政治观念。自从伊丽莎白一世统治以来的代代相传的
住户逐步建造起来的一座房屋，可能包容着乔治王时代的新
古典主义的遗物。同样，英国宪法中两项古老的观念共同给
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予了这种意义上的“法治”一种貌似合理的因素。
第一议会对斯图亚特王朝的胜利，蔺权利法案》的实施，
法官们对于辉格党协议观念的接受，完全剥夺了国王的国内
立法权力。自1689 年以后，英国政府不再拥有签署生效令以
执行立法的任何一般权力〔在大陆法系中，这种命令被称为
行政规程。结果，发布条例与命令的权力分别赋子了政府的
各个职能部门。尽管在戴雪著述时，许多此类权力就已存在0
6，但是它们近年来变得更加引人注日。因此，首席法r 言柯
克抗议星宫法院所颁布公告的实施，信奉加尔文新教的汉会
反对信奉阿米尼亚天主教的君主政体蔑视法律、践踏法律的
特权行为，都曾导致了对政府条例和命令的严密的司法控制。：
第二，在18 世纪的英国，法官和治安法官行使r 大部分
的行政职能。因此，法学家们从职业角度出发，很可能不无
疑虑地、甚至僧恶地看待被赋予大量新职能的新权力的产生。
赋于这些权力的制定法受到严格解释，特权令被扩展使用以
实施法学家们认为是必要的司法控制、并非只有法学家们心
存疑虑，托利党人强烈地反对1834 年和1835 年的改革。年
轻的狄斯雷利发现被用来攻击新济贫法以及日益增长的公共
卫生方面权力的新托利主义获得了实质性的广泛支持二在法
律意义｝； 1835 年的《市政公司法》是对所有权的一个攻击，
因为法人权利过去即是’‘所有权”；无论如何，改革均主要目
的就是用辉格党人和异教徒代祷托利党人和国教徒。这些改革
生效以后，辉格党人就不急于将其扩展到其他方面。构成辉
格党骨干力量的企业L 们要排除妨碍他们获利的任何东西，
即使他们的利润来自童l 的劳动，大量的生产事故，河水、空
气和供应水的污染，简易的工棚，低廉的工资以及19 世纪工
业管理中的其它事故。在中央政府的领域里，他们废除r 对
发展的限制，对于废除地方政府实施的限制，就不那么急切
厂二没有一个辉格党政客以社会改革家而著名。社会改革的
动力来自诸如沙佛兹伯里勋爵一类的托利党慈善家和类似爱
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德温4 查特威克爵士这样的行政官员。既然托利党和辉格党
都持反对态度，因此，除了控制周期性的流行病，他们在其
他方面的努力收效甚微；实际_L 在1875 年以前，公共卫生方
面的法律发展儿乎只与霍乱病有关。因此，这些流行病的确
促进了新的行政权力的产生，但是进展非常缓慢。所产生的
这些问题不是任何重要的政治家都可能染指的“政治”类问
题：对于1870 年甚至1880 年的宪法学家而言，英国宪法似乎
主要是以个人上义的法治为基础的，不列颠国家乃是依据个
人主义政治法律理论而建构的法治｝r；英国宪法厌恶“自由裁
量性的”权力，除非它们由法官们来行使。戴雪所说的’‘英
国人受法律的统治，而且只受法律的统治”，实际上意指“英
国人受法官的统治，而巨只受法官的统治”。。这样讲也许不无
夸张，然而却是一种良好的个人主义。
事实上，戴雪并没有考虑到这些新生的权力。没有证据
证明他对十这些权力有较多的了解，无论如何，他对它们关
注极少二他的著作通篇都认为，宪法学家关心的是“政治”。
社会改革则不是政治，除非是对激进派而言，这种观点一直
持续到大约1880 年，其时，约瑟夫·张伯伦先生带给统·党
的观念融合厂含糊的父权上义（连同帝国主义），这种父权主义
正是比肯斯菲尔德勋爵留给保守党人的遗产。戴雪的一牛是
一个辉格党人的一生，他更多地关注大不列颠与爱尔兰在宪
法上的关系，而不是贫穷和疾病与新兴的工业制度的关系。
因此，在国内政治方一面，他关注的不是清除肮脏的城市一
工业区，而是国民的自由；在权力方面，他关注的是警察权力，
而不是其他行政权力。警察未曾被赋予“广泛的自由裁量权”，
德国法律理论中的“警察国”也从未在英国出现过。然而，
这仅是目由民主的“法治”的一个方面，本书已经讨论了这
一方面的性质07。
如果法治仅仅意味翡权力必须来源于法律，那么，可以
说所有的文明国家都存在着这种法治。如果它意味着民主政
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治的一般原则，那么就没有必要将它单独地加以讨论。如果
它意味着国家只行使处理对外关系和维持秩序的功能，那么
它就是不真实的。如果它意味着国家只能行使这类职能，它
即就是因辉格党人而存在的一条政策准则（如昊现在还有辉
格党分子的话）。
2．法律面前的平等
戴雪说： “法律面前的平等是法治的第泣个方面。”当然，
他所谓的“‘平等”并不意味着相等。因为，法律面