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为了让更多的人为治国贡献精力和智力，为了弥补上位者精力不足，思虑不周，就必须让下层官吏也参与治国。弟子认为，必须严格而明确的规定每一级官吏的职权，在自己所属的职权之内，官吏有处置之全权，其他人干涉、就是越权。而官吏超出自己的职权范围，也是越权。
弟子主政青州几年来，就致力于建立一种秩序，由律法约定百姓、官吏权利和义务、以及行为准则。让下层官吏遵循这准则，依法治理地方。如此，百姓官吏各安其位，就好比一辆马车，其上面的部件各安其位，发挥自己的作用，上位者只需给出马车的前进方向，整个青州就会按照固定的社会秩序前进。
然而，对官吏的监督，一直是弟子的大难题——既是设置少数，比如一两个监督官，谁来保证监督者不徇私，不枉法呢？如果设置的监督官过多，官府的财政压力必然过大？
弟子想来想去，决定布一张大网——让所有人自觉自愿的监督官吏，让所有人都来参与治国。这样一来，任何人想要谋私利，就必须把征得治下所有百姓的首肯，如果真有人能把治下的百姓都买通，那他的行为就不单单是私利了，我们大可由他去干。
这张涵盖所有百姓的监督大网，就是弟子在青州推行的‘乡老议政’策略。只有让下情上达，让老百姓都有地方倾诉，建立一个传递百姓声音的渠道，才能做到全民参与治国。
然而，多年以来的因循守旧，让地方官员对议政乡老的干涉，不是太在意，甚至认为他们是刁民，经常寻机报复。地方官也对乡老的参政意见，也并不是太重视。老师来了，正好。以老师的威望，出任元老院长，统领各地乡老，参与国事处理，地方官员谁敢不尊从。如此，下情上达的渠道就畅通了，我青州的秩序就可以真正建立起来了。”
卢植一皱眉头，刘备这番话语里，有些目无君主的言论，让卢植很是抵触。可是，这些话语又都是孟子“民为重，君为轻”的主张的发挥。眼看汉政似乎不可支撑，而刘备青州的治理，似乎在一片乱世中，别开新路。
不管怎么说，刘备是他的得意门生之一，刘备取得的成绩，也让他颇有荣焉。现在自己穷途末路，理想幻灭，投奔自己的弟子，或许，试一试自己弟子的治国之术，也是一种探索——吾将上下以求索，虽九死亦无悔。
不等卢植说话，刘备抢着补充说：“老师，你先不急着答应。如今正值秋季农闲，老师先四处转着看看，看看弟子治理青州五年，这方法是否让青州百姓富足安乐。等老师出巡青州完毕，熟悉了各方乡老和各地官员、百姓，弟子再来听候您的教诲。”
以卢值的威望出巡青州，再预先暗示各地：他回来后将担任元老院院长。那么，地方乡老一定会找他倾诉，等他一圈转回来，对青州的事务、官员和体制就会有所了解，出任元老院院长顺理成章。
由于他具有刘备老师的身份，以刘备对师长的遵从，下面各级官吏都会对元老院的威势有所顾忌，这样一来，元老院就确立了作为官府之外的第二权势机构的地位。如果今后，刘备再打着事事请教老师的名义，让各项政策通过元老院的讨论后实施，元老院就理所当然的成为了立法机关。今后，任何的变革就可以在元老院，通过争吵、妥协后，颁布实施。再也不需要通过血腥的暴力，以推翻政权的方式，来实施自己的主张，声张自己的权益。
有了元老院的强力介入，青州治权、法权、立法权，三权分立的的架构就可以完善了，最重要的是，这一切都打着尊师的旗号进行，定会让一些大儒们羡慕，并因此减少士子们的抵触情绪。若能以卢值的名望，吸引一些乡绅、世家子弟参与议政，参与监察官员，一旦他们获得好处，那，谁也不会反对依托这架构给他们带来的权益。
一番盘算之后，刘备心中暗暗的偷笑，表面上做出一付恭敬的表情，搀扶着卢植，走下商船。
“报，平原郡安德县令赵谦前来请示工作，是否接见，请主公示下。”一名侍卫恭身通报。
“也不看看什么时候，一个小县令能有什么大事，这时也来打搅我？”刘备满脸不悦的嘟囔着。
卢植很感兴趣的驻足，说：“玄德，你不是说青州官吏各安其位吗？你就处理一下他的事，我看看你的治理之策。”
刘备欣然从命，传见平原郡安德县令赵谦。
瘦小、精干，满脸精明的赵谦恭身穿越侍从队，来到刘备面前。刘备劈头就问：“安德令赵谦，你不是负责安置入境的七万黄巾残部吗？你来有何事？”
赵谦恭身回答：“禀主公，下官正是为了七万黄巾残部的安置问题而来，青州划拨的安置钱粮不够，下官找到了平原郡府，要求加拨钱粮遭到的申斥，故此特来向主公求告。”
刘备围着赵谦踱着步，赵谦团团转动着，满脸带着憨笑，看着刘备。
刘备盯着赵谦，问：“你是否通过了青州官吏考核？”
未等赵谦回答，沮授上前一步，答：“平原战乱连连，地方官员任命，大多数未通过官员考核，安德为平原小县，四处黄巾窥视，我们考核过的官员，没有任命到安德县。此人是由地方乡老推荐，担任安德令的”。
刘备点点头，转头询问赵谦：“你为安德令，手下官员竟然没有一个有才之人，这是怎么回事？”
赵谦满脸汗水，颤声答：“属下不知主公这是何意？”
刘备面色严厉，说：“我问你，七万黄巾，每日需食多少粮草？安置他们，需要盖多少房屋？他们之中有多数人务农，需多少农具，又有多少人务工，需多少职位？务工务农者，官府救济多少日后，他们可以自立？自立后，为了偿还官府给于的救济补贴，他们又需干多少劳役（包括乡兵训练时间）？”
赵谦冷汗连连，晕头涨脑的无法回答。
刘备补充说：“这划拨的钱粮，都是青州官署反复核算，按人头发放的，粮草吗，我知道，七万人口，每人日食粮4出云两（合400克），每十个出云两为一大斤，共计每日需粮草2800大斤，划拨的粮草为每日3千斤。20日后，务工者，放牧者，养殖者将安置到位。我已下令，雇佣他们的人要预支给他们钱粮，让他们安家糊口，这些人将不再需要救济。
务农者，20日后，农具也将发放到位，我已传令各地，修水利，建城墙，整道路的工程要预先雇佣这些人，预支钱粮。这些人，也不再需要救济。
还有一些人，有战斗经验，不愿务工也不愿务农，各地商队护卫组织、佣兵组织，乡民治安组织，各地警备队将招收他们。他们用战斗来换取薪酬，换取自己的地位，这些人将是最早安置的，他们也不需要救济。你说青州官署拨付的钱粮不够，说说看，不够在那里？”
赵谦嚅诺着，半天才说出话来：“按惯例，拨付的钱粮都从官方渠道下达，经办人员可以抽取两成，作为经办费用。此次拨付的钱粮，只有一个凭证，具体的钱粮让我们到当地商人处支取。安德无粮，需要到平原商人处支取。平原商人秉性刁蛮，不愿在原来的划拨量上，增加两成作为经办费用。故此，在扣取两成经办费用后，划拨的粮草远远不够流民安置。”
刘备恶笑一声：“按惯例，拨付的钱粮，经办人员可以抽取两成作为经办费用。谁的惯例？官府给与你们这些官员薪酬，不就是让你们干这些本职工作吗？为何每做一件事，都要抽取经办费用？如果都这样，你们那薪水干什么？我养你们这些官员干什么？百姓要你们这些官员干什么？”
抬起头来，刘备讪笑着，对卢植说：“老师，不好意思，竟让你看到笑话。不过，这正好说明，我们需要加强对官员的监督。此一重任我就托付老师了”。
卢植点头表示赞同，刘备仰脸长叹：“这习惯势力真是不好破除呀。升平（高堂隆），你去安德跑一趟，彻查此事，所有参与官员，依据律法惩处。”
高堂隆点头答应，随即一指赵谦，下令：“把他监禁起来，交给王司刑（王烈）。”
刘备顺手搀扶着卢植，登上马车扬长而去。
临淄城中，焦和已贴出布告，废除青州军事管制，恢复大汉律。这意味着在外征战的将士，再也得不到依据青州《战功奖罚律》所许诺的奖赏，功民待遇以及爵位和土地。在有心人的煽动下，征战泰山郡后撤回青州的第11、12、13军团立即哗变，兵围刺史府。临淄城守、原龚景管家龚亮袖手旁观，致使兵变士兵越来越猖獗。
为了安抚兵变士兵，焦和紧急贴出布告，以归还刘备这几年来补贴的青州农税的名义，征收特别税，希望以这笔钱打法兵变士兵。可惜，这个策略遭到了六备的迎头痛击。
刘备以个人名义贴出布告，陈述了自己补贴青州农税，是为了让青州百姓安居的本心。布告最后的一句话，成了临淄城百姓抗拒焦和收税的名言：任何以刘备名义征收的钱，都需要遵守一个当然的规矩——刘备的钱，让刘备自己来收。
由此，得不到奖赏的士兵愈加愤怒，兵变士兵随即攻陷了青州刺史府。随后，在龚景长公子龚青的接应下，焦和躲入原龚景官署避难。这些兵变士兵原属龚景家丁，看在故主的面子上，加上临淄城守龚亮的干涉，士兵们不敢攻打龚青府邸。只好兵围龚青府邸，在府外咆哮。
一连几日，焦和没有回复——被封锁在府内，当然无法回复士兵的要求——愤怒的士兵忍无可忍，冲进龚府，将焦和等人围堵在厅堂。不过，为了表示对已故家主的尊敬，进入龚府的士兵都解下了兵器。
没有兵器的士兵空攥着双拳，围着厅堂大喊，要求焦和出来解释，此时�