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二是调兵遣将，扩编伪军。关东军在“九·一八”事变前只有1个师，“九·一八”事变时增至3个师，到“九·一八”事变后的1932年，又先后从日本国内和上海调入第6、第14师，第10师主力，第20师司令部，以及混成第8、第38旅和第1、第4骑兵旅等部，使关东军总兵力达到6个师，4个混成旅，2个骑兵旅，1个飞行队，约10万人。＇〔日〕桑田悦等编著：《简明日本战史》，军事科学出版社，1989年中文版，第55～56页。＇
同年6月6日，还发布了关东军司令部扩大编制的命令。8月更换了关东军司令官和正副参谋长，司令官为武藤信义，正、副参谋长分别由小矶国昭和冈村宁次担任。同时积极编组伪军。伪满初期共有伪军14万人，主要是由投降的东北地方军组成。为侵犯热河，日军在辽（宁）西和吉（林）西地区组织了王道布的骑兵军，刘桂堂的护国游击军，程国瑞、李际春的暂编第1、第2军等伪军。
三是密谋策划，频繁挑衅。1932年7月3日，东京日军参谋部次长真崎甚三郎到锦州与关东军将领策划进攻热河。7月17日，驻义县日军300人以石本权三郎被义勇军拘捕为借口，向辽热边境的朝阳寺进攻。23日，日军飞机数架飞至热河平泉、凌源、承德一带侦察，并散发传单。8月19日，日军一度占领南岭车站，炸毁南岭铁桥，并不断派飞机到热河上空挑衅。与此相配合，日军还派奉天特务机关长板垣征四郎到天津设立特务机关，策动“原华北各军阀将领，使其相机进行反蒋”降日。＇〔日〕土肥原贤二刊行会：《土肥原秘录》，中华书局，1980年中文版，第18页。＇
至此，日军扩大侵略的一切准备就绪，只等有利时机的到来。
二、国民党政府继续推行“攘外必先表内”的国策
在日本紧锣密鼓地准备采取侵华新步骤的情况下，蒋介石国民党政府不是动员全国民众积极准备抗日，而是顽固推行对内用兵、对外妥协的“攘外必先安内”的反动政策。
1932年3月14日，还在淞沪抗战期间，蒋介石就提出：“倭寇深入，赤匪猖獗，吾人攘外，必须安内。”＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日战争时期》绪编（3），台北1981年版，第34页。＇
6月9日，《上海停战协定》签订刚一个月，蒋介石就在庐山召集赣、湘、鄂、豫、皖“五省剿匪会议”，宣布把“攘外必先安内”的反动方针定为国民党处理对外对内关系的基本国策。＇蒋纬国：《抗日御侮》第1卷，台北黎明文化事业公司，1979年版，第40页。＇ 并提出了“标本兼施”的“剿共”方针和第4次“围剿”计划。
6月28日，蒋介石在汉口成立“剿共”总部，并自任总司令，准备调集63万兵力，拨出3500万元巨款，对革命根据地进行第4次“围剿”。
8月3日，正当日军不断向热河挑衅之际，蒋介石在汉口宣称，限6个月内肃清鄂、湘、赣、豫、皖五省红军。
12月14日，日军进攻榆关前夕，蒋介石还在内政会议上说： “要想攘外，必先安内”。“今天我们可以说：日本不配做我们的敌人。我们当前的敌人还是赤匪。如果我们在内部把赤匪的祸乱消除了，对日是没有问题的。”＇《蒋总统全集》第1册，台北版，第606页。＇匪、赤匪——系对中共领导的革命军队的诬称。＇
1933年1月27日，蒋介石置榆关失守于不顾，前往江西南昌指挥第四次“围剿”中央红军的战争。
4月6日，当长城抗战激烈进行的时候，蒋介石在南昌电告各“剿共”将领说：“外寇不足虑，内匪实为心腹之患，如不先清内匪，则决无以御外侮。”“本总司令来赣督剿，实示有我无匪之决心，如我剿匪各将领，若复以北上抗日请命，而无意剿匪者，当以贪生怕死者视之”。“如再有贪生怕死、侈言抗日、不知廉耻者，立斩无赦。”＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编—对日抗战时期》绪编（3），台北1981年版，第35～36页。＇
4月7日，蒋介石再次鼓吹“我们的敌人不是倭寇而是土匪。东三省热河失掉了，自然在号称统一的政府之下失掉，我们应该要负责任，不过我们站在革命的立场说，却没有多大关系。”“无论外面怎样批评谤毁，我们总是以先清内匪为唯一要务，如果不是这样，那就是本末颠倒，先后倒置。”＇蒋介石对高级将领的训词，1933年4月7日。＇
5月8日，正值日军开始大规模向关内进攻之际，蒋介石却在江西崇仁总指挥部对中路军军官大讲什么：“如果不先安内而要求攘外，在战略上理论上说，都是居于必败之地”，“不仅是不能救国，而且适足以速国家之亡。”他还说：当前的任务“第一个乃是剿匪来安内，第二个才是抗日来攘外。”＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编一对日抗战时期》绪编（3），台北1981年版，第37～38页。＇
蒋介石国民党政府的“攘外必先安内”的不抵抗政策，遭到国内国际进步舆论的一致谴责和反对。中华苏维埃共和国临时中央政府工农红军革命军事委员会于1933年1月17日发表宣言。宣布为反对日本帝国主义侵入华北，愿在“停止进攻苏维埃区域”、“保证民众的民主权利”和“武装民众”三个条件下，与国内任何军队订立抗日作战协定。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》8，中共中央党校出版社，1985年版，第445页。＇
在这个宣言的影响下，全国广大工人、农民、学生、商人和各民众团体、爱国人士、海外华侨，都纷纷要求国民党政府及蒋介石停止内战，一致抗日。国民党将领蔡廷错、阎锡山、宋哲元、韩复榘、傅作义、徐永昌等分电蒋介石，请缨抗日。胡汉民在香港发表对时局意见，指出：“榆关守否为华北存亡所关，中国安危所系。”“今日只问抗日方面有何进展，如旁及其他，不但无意思，亦且无意义。”＇天津《大公报》1933年1月6日。＇
著名爱国人士宋庆龄亦向国民党政府提出了以全国军队的80％以上开赴抗日前线、人民应全部武装、人民的民权应立即恢复和停止对苏维埃区进攻等四项抗日要求。政治学者王造时主张将“攘外必先安内”改为“安内必先攘外”，指出：“只有决心抗日，只有积极抗日，才是唯一出路，才是唯一安内的办法。”北京大学教授丁文江，也在《独立评论》杂志上发表《假如我是蒋介石》的文章，呼吁“立刻与共产党商量休战”，“预备积极抵抗日本”。＇《独立评论》第35期，1933年1月5日。＇
不仅如此，世界舆论也对蒋介石的不抵抗政策不满。国民党政府驻国联代表顾维钧从日内瓦回电称：各国代表都认为，中国无力抵抗，各国亦无能为力，唯有一面陈诉于国联，一面“尽力抵抗，以示我决心，而壮国联之气”。＇罗文干致张学良电，1933年1月1日，《革命文献》，第38辑，台北版。＇
在国联报告书被通过后，顾维钧等在给南京政府的另一封电报中说：“报告书的通过达到了我国向国联呼吁的主要目标，并给我方以行动之自由。但如我国不决心依靠自己行动来坚决捍卫我领土，则其价值即将消失，而历时十七个月之外交努力亦将完全付之流水。”＇《顾维钧回忆录》第2卷，中华书局，1985年版，第178页。＇
在国内外强大的舆论压力面前，蒋介石国民党政府并没有动摇其“攘外必先安内”的根本政策，但在手法上又不得不表示出一种抗日的姿态。他们在不妨碍“安内”和对日妥协的前提下，被迫采取了一些措施。
从1932年7月7日到榆关失守前，面对日本的不断挑衅，蒋介石曾三次电令张学良，派3～5个旅到热河加强防守，要求“在榆关驻重兵”。
12月25日再电张学良，决走密备中央军6个师随时北运增援。并且说：“倭寇北犯侵热，其期不远”，“今日之事，惟有决战，可以挽救民心，虽败犹可图存，否则必为民族千古之罪人。”蒋介石的话说得很动听，但只是为了应付一下门面，他在另一封电报中却说：不这样做，“又使国人误为不抵抗也”。＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编一对日抗战时期》绪编（1），台北1981年版，第566页。＇
榆关失守后的1933年1月17日，张学良曾致电蒋介石，要求调中央军即日“开赴热东一带，以增强实力，而备万一。否则战端一起，深恐局部稍有不支，全局大受影响，事机迫切，间不容发，职部军队实不足分配”。
对此，蒋介石竟批复：“北方军事已圭权托付吾兄……成败存亡，听之而已。”＇张学良为热河危急要求筹定大计致蒋介石电，1933年2月5日，国民党总统府机要档案。＇
到2月14日，日军进攻热河前夕，蒋介石还在宋子文的电报上批复：“未开战以前，中央军不如缓上”。＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编一对日抗战时期》绪编（1），台北1981年版，第595页。＇拖到2月28日热河形势告急的时候，蒋介石才下令中央军增援部队北上。到最后，原定北援的6个师中只落实了第2、第25、第83和第44师4个师。直到3月15日，日军猛犯长城各口时，始组成以东北军、西北军、晋军等地方部队为主的战斗序列，共约25万人。而此时蒋介石用于南方5省“剿共”的兵力，却达到60万人以上。
国民党在华北的最高军事指挥机构原是北平绥靖公署，张学良为绥靖公署主任。
1932年8月17日，国民党决定撤销北平绥靖公署，改设军委会北平军分会，并由蒋介石兼任军分会委员长。蒋介石又让张学良以北平军分会副委员长的身份代行委员长的职权，使张感恩于蒋。
1933年1月，榆关失守后，张学良到南京开会时，曾要求蒋介石北上，指挥反攻作战。蒋不得已，派陆军大学校长杨杰率20余人于当月20日赴北平协助张进行指挥。
1月24日，热河危机加深，宋哲元、冯治安、张自忠、刘汝明、商震、庞炳勋等华北军将领致电蒋介石，请他北上指挥作战。