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日军在中国战场进退维谷的局面，使日本最高统治集团大伤脑筋。
1940年12月1日，参谋总长杉山在上奏有关南方作战兵力部署问题之时，天皇直接询问：“是否按预定计划整理在华兵力？……拿破仑入侵莫斯科败于消耗战和游击战曾有先例。日军不会在中国陷于困境吗？”参谋总长回答：“有关战线整理事项正在进行之中，一旦有了结果将立即上奏”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（2）朝云新闻社，第203～204页。＇
此后，日军统帅部重新制定《大东亚持久战争指导要纲》和《对华长期作战指导要纲》两个提案。1941年1月16日，大本营陆军部讨论了这两个提案。
18日，由杉山参谋总长上奏，获得批准。《对华长期作战指导计划》基本内容如下：
“一、在1941年秋季以前，大体上不放松现行对华压力，在此期间采取一切手段，特别是利用国际形势变化，谋求中国事变之解决（第一期）。
1941年秋季之后，转为长期持久战态势，于数年后确立在华50万兵力之体制（第二期）。
二、作战以维持治安与占领地区的肃正为主要目的，不进行大规模作战，必要时在短时间内实施短促的奇袭作战，但以不扩大占领地区并返回原驻地为原则。
三、在第一期夏秋之际发挥综合作战力量，对敌施加重大压力，谋求解决事变。但须考虑欧洲战局的演变，以及国际政治形势的变化等（如调整对苏邦交等），务须做好政战两略的调整。
五、在整个期间，力图从地面、海面及空中加强封锁。切断法属印支路线，破坏滇缅公路，兼用以海军封锁海面、陆军封锁海港作战等办法，加强对华经济压迫。
八、为适应长期战争之施策，有必要对编制、制度以及其他各种事项进行改进，以求其合理化。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（2），朝云新闻社第209～210页。＇
这一方案较前述各案更为详尽、明确。但仍无法弥合日军在战争上的矛盾分歧，1月25日杉山总参谋长上奏之际，天皇又一次发问：“关于日前批准的《对华长期作战指导计划》，是否有再作某些考虑之必要？”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（2），朝云新闻社第210页。＇
中国派遣军总司令官西尾寿造上将的意见是：
“一、……不应变更倾注主力于中国事变的宗旨。
二、虽说务期于1941年内解决事变，但能否实现？虽尽力而为：却无把握。
三、何谓长期武力战态势？不能认为从现在起进入缩小兵力和地区的态势即长期态势。如期望彻底压倒敌人，使蒋政权屈服，则缩小和变更目前态势是不利的。……”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（2），朝云新闻社第211页。＇
派遣军还制定了大规模作战计划，并于1941年5月，调动6个师的兵力发动了山西南部的“中条山战役”。
3月l日，参谋总长杉山通知新任中国派遣军总司令官烟俊六上将：“以处理中国事变为首要任务，……二、对美作战时，不由总军（指中国派遣军）抽调兵力”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战吏室：《大本营陆军部》（2），朝云新闻社第212页。＇
充分反映了日军在华作战的矛盾与急躁心情。
日本对南方扩张步伐急剧加快，1941年7月，正式侵入法属印支南部，同美英等国的对抗激化。日本制定大规模地对美英全面战争计划同时，制定了新的对华作战计划。9月25日，日军统帅部向驻华派遣军提出《配合南方作战之对华作战》（草案）：规定日本陆军总的作战目的是：“在于消灭美、英、荷在东亚的主要根据地。占领、确保南方要域，以及对中国确立持久战态势，促使蒋政权屈服”。据此对华作战方针是：“向持久战态势转移、与海军协同采取政、战谋略继续对敌压迫，以期蒋政权屈服，同时消灭在中国之美英等敌国各种势力。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战吏室：《大本营陆军部》（3），朝云新闻社第445页。＇
12月3日，在日本发动太平洋战争前夕，日军统帅部以“大陆命第575号”命令下达驻华派遣军总司令：“一、大本营为完成帝国之自存自卫，建设大东亚新秩序，企图攻占南方要域并迅速处理中国事变”。并制定了中国各战场的作战任务，其中在武汉等地区的任务是：“尽力击破敌抗战力量”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（3），朝云新闻社第56页。＇
同历来所强调的“摧毁敌之抗战意图”相比较，对华作战信心已明显不足。
还在制定太平洋地区作战计划之时，日军参谋部作战部长田中新一中将曾强调：
“1、必须明确对华战争在对南方、对华、对苏综合战争中的地位，并明确对华战争的目的与限度，使之适合其地位。
2、对华战争在持久综合战争中应占从属地位，还是占决定性地位？需要调整陆海军对此的看法。
3、在任何情况，我在华占领地域显然为指寻综合战争的基础，并占有供给资源的地位。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（2）朝云新闻社，第555页。＇
由此看出，日本在侵华战争遭到失败后，其战争指导部门在主要战略方向问题上，出现的本末失调、主从混乱情况。日本发动太平洋战争，本来是为掠夺更多的资源与地盘，并在南进的过程中解决中国问题。然而在战争困境中发动新的力不从心的战争，恰如饮鸩止渴，日本侵华战争指导更加陷入窘境。当时在参谋本部作战部战争指导课任职的堀场一雄总结说：“太平洋战争的开始，就是对华战争的破产。尔后，战争指导的对象，主要移到南方。对华战争的指导，已被降低到把命运寄托在南方的从属地位，丧失了本来的性质，最后只好放弃对毕战争指导。”＇堀场一雄：《中国事变战争指导史》，时事通讯社，1962年版，第40页。＇
（三）太平洋战争爆发后对华战略任务规定
太平洋战争爆发后，日本对侵华日军的战略指导，只是企图维持现有局面，等待时机以求结束战局。侵华日军的基本任务，由1941年12月3日日军统帅部“大陆命第575号”加以明确规定：“大本营为完成帝国之自存自卫，建设大东亚新秩序，企图攻占南方要域并迅速处理中国事变”，在中国各战场的具体任务是：
“（一）大致确保西苏尼特王府、百灵庙、安北、黄河、黄泛区、庐州、芜湖、杭州一线以东地区及宁波附近之安定，尤应首先使蒙疆地区、山西省北部、河北省、山东省各要域及上海、南京、杭州间地区之治安迅速得到恢复。
（二）确保岳州至长江下游之交通，以武汉三镇及九江为根据地，尽力击破敌抗战力量。其作战地域大致为安庆、信阳、宜昌、岳州、南昌之间。
（三）占领广州附近、汕头附近及海岛北部各要域，广州附近之作战地域大致力惠州、从化、清远、北江及三水至西江下游之间。
（四）超越上列各项所示地域进行之地面作战，根据另外命令。
（五）竭力确保重要资源地域，增强我军战力。
（六）上列各项作战中，有关沿海作战及航空作战，根据需要应与南方军总司令及中国方面舰队司令长官协同进行。
（七）实施对华谋略，以促使抗日势力之衰亡。
（八）作战需要时，可在靠近满华边境的热河省内地域，暂时派遣一支部队。”
同时对海军力量的协同问题规定：“参谋总长可从隶下之船舶部队中，将所需部队暂时编入中国派遣军总司令官指挥之下”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《大本营陆军部》（3），第56页。＇侵毕日军序列也作了相应调整。
二、强化政略攻势
（一）加强控制汪伪政权
实施对华长期持久战体制及强化总体战体制的一个重要侧面，就是加紧扶植汪伪政权，粉刷其门面，来为其侵华战争服务。
1942年12月21日，由御前会议制定《为完成大东亚战争处理对华问题的根本方针》，提出了“对华新政策”，其基本办法是，改变过去限制压政权参战的决定，让汪加入轴心国一方向英美公开宣战，以此“打开日本和中国现状的大转机，遵循日华提携之根本精神，专注于强化国民政府之政治力量，同时扑灭重庆政府抗日之口实，与新生的中国一起真正为共同完成战争而迈进”。新政策的主要内容是：
1、强化（汪）国民政府的政治力量，包括强化对各地方政府的指导，在形式上废除在中国的祖界及治外法权等特权，确实地维持治安等各项措施；
2、经济政策方面，“以增加和获取为完成战争所必需的物资为宗旨，重点开发获取占领地区内的紧要物资，并积极地努力，夺取敌方物资”；
3、对重庆政府政策是，“不进行以重庆为对手的一切和平工作”。＇《日本外交年表及主要文书》下，第580页。＇
根据这一构想，翌年1月9日签订《日华共同宣言》及所谓归还租界、废除冶外法权等协定。9月18日大本营政府联络会议制定了日华基本条约修改要纲，10月30日由汪精卫、陈公博赴日签字缔结《日华同盟条约》，该条约有“为维护日本及中华民国两国间永久的睦邻友好关系，相互尊重对方主权及领土完整”，“日本国和中华民国为确保大东亚之建设和安定，应相互密切合作进行各种援助”，等等。在附属议定书又写道：“日本国承诺，两国间实现全面和平并结束战争状态之时，将撤走派遣到中华民国领土内的日本国军队。日本国放弃根据庚子事变的北京议定书及有关文件所获得的驻兵权。”＇堀场一雄：《中国事变战争指导吏》第684页。＇
这一条约签定后1940年《日华基本条约》连同其附属文书“一同失效”。两个条约相比，同盟条约作出了更多的“让步”，宣称要放弃驻兵权，废除日本时华北、蒙疆、长江三角洲地区及华南沿岸