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日军情报工作十分重视挖掘各地各方面“实力人物”的情况。如日本驻承德特务机关长松室孝良曾收集整理内蒙方面“实力人物”近40名的详细材料，编成清册。根据实际需要，针对“实力人物”的具体情况，施加利诱与威逼。例如对北洋将领吴佩孚，自30年代初至其1939年去世数年间，日本不断逼其出台，为“华北自治”或改组各种傀儡政权服务，终被拒绝。侵略者还十分重视傀儡政权之间的相互促动，总是利用走在前面的傀儡分子去拉拢更多的投降派与中间派，以收到“多米诺骨牌效应”。在华北，日本先炮制殷汝耕“冀东防共自治政府”，企图以此为杠杆，“说不定宋哲元也会屈服。”＇《土肥原秘录》，中华书局中译本，1980年版，第43页。＇
在内蒙古，日本的方针是“使内蒙同中央分离而独立”，其后则将“向外蒙古及青海、新疆、西藏扩大。”＇〔日〕《现代史资料》8，美铃书房，1982年版，第540页。＇
日本军队是各占领区的统治力量，也是扶植傀儡政权的策划机关。在华北，日军自侵占平津等地后，于9月4日在华北方面军属下设立特务部，直接负责傀儡政权事项并统管对华北的谋略行动。在占领东北后华北是日军最力重视的地区，对华北的扩张与统治筹谋甚早。继炮制“冀东防共自治政府”（1935。11。）、”蒙古军政府”（1936。5）后，1937年7月底，日军分别在平津两地建立了治安维持会。提出：“建设华北人的华北”等口号，为建立更大的殖民政权作出准备。8月14日，由关东军司令部提出建议：“华北政权大致以五省自治为最终目标，先将河北及山东二省（将来包括山西）组成一个政权。另将察南、家北合并建立一个政权，前者设于北平，后者设于张家口，两政权内各配以有能力的日本顾问，日军则专门负责确保各地治安。
有关政治、经济等的指导问题，由设在北平、张家口的大特务机关长通过日本顾问对其外交、经济、内政方面进行幕后指导。”＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》〈1〉，朝云新闻社，1984年版，第41页。＇
关东军上述建议基本上被采纳，9月初华北方面军建立特务部直接统管并加以实施。特务部长喜多诚一郎少将成了华北地区傀儡系统的操纵人。9月23日在天津成立了“平津治安联合会”，为统管华北中心地区的过渡性的殖民机构。这些维持会的头目多是华北政界的旧官僚、政客。
对于各傀儡政权的地位等级问题，华北方面军和关东军曾发生分歧，关东军建议暂不急于建立统管各地的中央政权，而是建立“仅仅具有政府基本象征”的联省政府。华北方面军特务部喜多则于10月提出《关于树立华北政权之研究》报告，强调：新建政权不只为华北地方政权，而应是取代南京政府的中央政府。如果只成立地方性政权，则不足以吸收第一流的有名望者同日本合作，且容易被南京政府的统一政策所压倒。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》，朝云新闻社，1984年版，军44页。＇ 该报告为陆军首脑机关批准。
12月14日，即南京陷落的第二天，日军炮制的“中华民国临时政府”在北平正式成立。由于未能物色到象样的有影响的人物，新建政权的主席职空缺，政府根据三权分立体制设三个委员会，议政委员会委员长汤尔和，行政委员会委员长王克敏，司法委员会委员长董康，以五色旗为国旗，继用中华民国年号，以北平为“首都”。原“平津治安联合会”于第二天宣布解散。
这个伪政府的主体在于行政委员会，下设行政、治安、文教、法制及赈济等五个部，王克敏兼任行政部长。各地治安维持会逐次归于该政权名义统辖之下。这一临时政府，虽是按“中央政府”的名义建立的，但实质仍为地方性傀儡政权。日军坚持“分治合作”的殖民统治原则，对其管辖范围及同蒙疆政权的关系等问题都作了仔细的规定。
日军所称的“蒙疆”，包括察哈尔、晋北、绥东等地区，关东军对该地插手甚早，该地区的殖民机构由日军操纵和控制。
“七·七”事变后，关东军8月27日占领张家口，9月4日即建立“察南自治政府”；9月13日占领大同后，又于10月15日成立“晋北自治政府”；10月14日进攻归绥（今呼和浩特），17日占包头，于10月27日召开“第二次蒙古大会”，决议撤消原“蒙古军政府”，成立“蒙古自治政府”，并改归绥为“厚和”。11月 22日，三个政权代表在日军操纵下会商于张家口，组织“蒙疆联合委员会”，主席云王，副主席德王，关东军派金井章次为最高顾问。
1938年云王死后，德王继任主席。1939年9月1日，伪“蒙疆联合委员会”改名为“蒙疆联合自治政府”，德王任主席。由于日军专横跋扈，德王不满日本政策而于1939年辞职，最高顾问金井就完全接管委员会的职权。
以长江三角洲为中心的华中地区，是日本所重视的又一块占领区。日军进犯上海之后，于1937年9月23日，在上海宝山建立第一个伪“自治委员会”。12月5日，建立“上海大道市政府”。翌年1月1日建立“南京自治委员会”，接着又建立“杭州自治委员会”。3月27日，在崇明和扬州成立伪“自治委员会”。至此，在华中地区共建立县、市一级的伪组织40余个。
对于该地区成立的政权机构，军部最初设计的级别低于华北伪政权，而华中派遣军和海军方面则试图以南京的伪政权为最高政府。1月30日。军部提出的《昭和13（1938）年以后战争指导计划大纲草案》确定各地政权之关系为：“新兴政权在华北、华中及华南，均应首先分别在其各自领域内培养实力，逐次自行扩大其势力范围，帝国对此予以联系、调整，不使其相互对立。时机成熟时，根据彼等之自觉，作为中国自身问题，指导其自然实现合并。”＇〔日〕《大本营陆军部》〈1〉，朝云新闻社，1974年版，第532页。＇
3月28日，在南京成立了“中华民国维新政府”，政府组织采取三院七部制。行政院长梁鸿志，立法院长温宗尧，司法院长章士钊（拒绝出任）。行政院下设外交、内政、财政、绥靖、教育、实业、交通等七部。其中比华北政府多一个名义上的外交部。伪“中华民国维新政府”成立后，加快建立各省及市的伪政权。1938年4月24日，成立南京市政督办公署，原“自治委员会”取消。4月28日，成立上海市政督办公署，大道市政府与之合并。5月23日，在苏州成立伪江苏省政府，陈则民任省长。6月22日，在杭州成立伪浙江省政府，汪瑞辏问〕ぃ�10月28日，在蚌埠成立伪安徽省政府，倪道烺任省长。为加强对上海、南京二市的控制，1938年10月4日和翌年3月2日，先后将上海、南京市政督办公署改为上海、南京特别市政府。
日军为将这南北两大伪政权合并为统一的伪中央政府，1938年9月9日，华北临时政府王克敏与南京维新政府的梁鸿志曾在口军安排下，在大连协商建立联合机构。22日在北平建立“中华民国政府联合会”，双方各派3人组成，下设秘书、政务两处，作为建立“新中央政府”的组织筹办机构。
年底，汪精卫出逃重庆，日军准备以汪为首建立新的最高政府，北平“临时”与南京“维新”政府的联合计划才搁置一边。
三、伪军的编组和运用
在军事领域，日军推行“以华制华”政策，主要是直接利用中国人组织伪军，或征调劳工参加军事差役。
1932年伪满洲国政权成立后，日军将东北降军收编，数量达14万之众，统辖于伪满“军政部”。1933年8月9日通过炮制《满洲国陆军指导纲要》，将伪满军划为5个军管区。至1937年伪满军共分6个军管区和4个警备军，辖混成旅28个，骑兵旅5个，总兵力近10万人。对伪满军由日本现役军官组成军事顾问团进行指挥，在军政部内设有顾问部。此外，日军还委派大量日本军官直接担任伪满军各级指挥官，对伪军实施直接指挥。伪满军队完全是日军的附庸军。
“七·七”事变后，日军不断扩大作战地区，兵力不足的矛盾日渐突出，遂大力组建伪军担任警备和协助日军作战，特别是对占领区的“治安肃正”作战大量使用伪军，而且随其占领区扩大，组建和收编的伪军也快速增长。
在华北方面，1937年12月伪“中华民国临时政府”成立，以原冀东伪“保安队”5个总队共1。7万人为基础，伪军的组建加快了步伐。1938年8月，伪临时政府治安部总长齐燮元在通县和清河分别建立军官学校、军官训练队、军士教导团等，培养伪军的骨干。1939年10月，正式组建伪“华北治安军”，齐燮元任总司令，下辖第1、第2、第3集团另两个独立团。
1940年10月，伪“中华民国临时政府”与伪“维新政府”合并后，华北成立政务委员会，伪“华北治安军”改为“华北绥靖军”，仍由齐燮元任总司令。
10月起，又先后组建第4、第5、第6、第7集团另5个独立团。伪蒙军在“七·七”事变时第1、第2军的基础上，至1939年春发展到9个师另1个炮兵团，由李守信任总司令。在华中方面，193s 年3月，伪“中华民国维新政府”成立后，陆续组建伪绥靖军，至1939年春，在绥靖军总司令任援道指挥下，共有苏州、杭州等7个绥靖司令部和绥靖军1个旅另3个团。1939年12月，伪政府在上海举办军官训练团，培训伪军骨干，汪精卫自任团长。
1940年4月，成立苏豫边绥靖总司令部，胡毓坤任司令，下辖暂编第1军、河南皇协军等共10个师。1941年1月，又将苏浙皖绥靖军升编为第1方面军，任援道任总司令，下辖7个师。在华南，至1940年底成立了伪“广东和平建国军”，总司令黄大伟，下辖5个师。
最大的伪军集团为汪精卫的“和平救国军”，于1940年3月汪伪