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改革和人民的自由权利，是抗日民族统一战线纲领上的重要部分，同时也是建立真正的坚实的抗日民族统一战线的必要条件。”＇《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年第2版，第257页。＇
各民主党派和无党派爱国人士也纷纷呼吁国民政府设立民意机关，使人民有参政议政的机会。
在此形势下，国民政府于1937年8月成立了战时国防军事最高决策机构——国防最高会议，并设国防参议会，邀请包括中国共产党在内的各抗日党派代表人物、社会名流为参议员。这个参议会没有任何职权规定，对任何议案均无决定权。与会的参议员只能坐而论道，解决不了任何实质性问题。但是，国防参议会容纳国内各抗日党派领导人参政议事，毕竟是抗战开始后民主政治发展史上的一件大事，开国民党执政以来邀集各党共商国是之先声。
国防参议会即成为后来“国民参政会的胚胎”。
1938年3月29日，国民党在武汉召开临时全国代表大会。3月31日，大会通过了“组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案”。4月1日，大会《宣言》指出：“为适应战时之需要计，应就各机关组织加以调整，使之趋于简单化，有力化，并应设立国民参政机关，俾集中全国贤智之上以参与大计。”＇《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第469页。＇
4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》，12日由国民政府公布实施。该条例凡15条，规定国民参政会是“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量”而“特设”的机构。置参政员总额150名（后增至200名），在年满30岁，具有中华民国国籍之男子或女子中，选任曾在各省市公私机关或团体服务3年以上，著有信望之人员88名；选任曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务著有信望，或熟谙各该地方政治社会情形信望久著之人员6名；选任曾在海外侨民居住地工作3年以上著有信望，或熟谙侨民生活情形信望久著之人员6名；选任曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上著有信望，或努力国事信望久著之人员50名（后增为100名）。
国民参政员的入选，是由国民党各省市政府和党部联席会议、蒙藏委员会、侨务委员会、国防最高会议提出候选人，由国防最高会议汇送国民党中央执行委员会，提付国民参政会资格审议会（由国民党中央执行委员会指定人选）审议，最后由国民党中央执行委员会决定的。规定“现任官吏不得为国民参政会参政员”，但参政会的正副议长直接由国民党中央执行委员会选任。《条例》规定，“在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议”，“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。《条例》还规定，参政员任期为一年，必要时可延长一年。参政会每3个月开会一次，会期为10天，心要时，召开临时会议或延长其会期。休会期间，设置国民参政会驻会委员会，以听取政府各种报告及决议案之实施经过。＇延安时事问题研究会编：《抗战中的中国政治》，上海人民出版社，1961年新1版，弟113～115页。＇
6月17日，国民党中央执行委员会第81次常务会议决议，选任汪兆铭为国民参政会议长，张伯苓为副议长，21日国民政府予以公布。另公布国民参政员名单，共200名。其中国民党员89人，占44。5％；共产党员7人，占3。5％；青年党7人，占3。5％；国社党6人，占3％；社会民主党1人，占0。5％；中华民族解放行动委员会1名，占0。5％；无党派89人，占44。5％。共产党及中间党派的名额被列入“文化团体”、“经济团体”之中。共产党参政员有毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超。
中间党派及其他知名人士有沈钧儒、陶行知、王造时、史良、张申府、黄炎培、江恒源、梁漱溟、曾琦、左舜生、李璜、张君劢、罗隆基、章伯钧、罗文干、陶孟和、张奚若、莫德惠、杜重远、王卓然、许德珩、张澜、陈嘉庚、邹韬奋、谭平山等。
从国民参政会的组织和参政员的产生，可以看出：
第一，国民党不允许共产党和其他党派参政员以党派代表的资格参政，而只能以地区和经济、文化团体代表的名义出现。毛泽东曾指出：“我们参加国民参政会，按照参政会条例的规定，是以‘文化团体’的资格。我们说，我们不是‘文化团体’，我们有军队，是‘武化团体’。”＇《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年第2版，第1128页。＇
第二，国民党和追随国民党的无党派人士占绝对压倒的优势地位，国民党参政员比其他党派参政员的总和还多几倍。
共产党和中间党派及其他进步民主人士所占比例甚少。周恩来称国民参政会是一个“作客的机关”。＇《周恩来选集》上卷，人民出版社，1980年版，第198页。＇
第三，国民参政员不是由民选而来，而是由国民政府选请而来，因此离民众期望的民意机关，还相去甚远。
第四，国民参政会没有决策权力，参政员虽有“听取权”、“询问权”和“建议权”（后来加了“调查权”、“审议权”），但国民参政会的决议案都必须由国防最高会议通过方能有效，实际上还是由国民党最高当局裁决。正如著名民主人士邹韬奋所说，“国民参政会只是一个代表民意发言的机关，执行之权却在政府”。＇邹韬奋：《我对于参政会的希望》（19387。3），原载《全民抗战》1938年第1号。＇
因此，国民参政会实际上是受国民党控制的最高咨询机关。
尽管如此、国民参政会的设立，为各党派各界人士提供了一个公开发表政见、反映民意的场所，对于团结各族人民，促进抗日民主和发展抗日民族统一战线还是有利的，因而得到了全国人民的拥护。在国民参政会首届大会召开前夕，毛泽东等7名中共参政员发表题为《我们对于国民参政会的意见》的声明，指出：“国民参政会之召开，显然表示青我国政治生活向着民主制度的一个进步，显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。
虽然在其产生的方法上，在其职权的规定上，国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民参会在今天的作用与意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。所以，我们——共产党人除继续地努力于促进普选的、全权的人民代表机关在将来能以建立外，将以最积极、最热忱、最诚挚的态度去参加国民参政会的工作。”＇汉口《新华日报》，1938年7月5日。＇
各民主党派及无党派爱国人士纷纷发表谈话，对国民参政会表示了热烈的欢迎，寄予了很高的期望。
1938年7月6日，国民参政会第一届第一次会议在武汉召开。中共参政员陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超出席了会议。毛泽东未参加会议，他在致大会的电文中说：“寇深祸亟，神州有陆沉之忧；民众发舒，大难有转旋之望。转旋之术多端，窃谓以三言为最切：一曰、坚持抗战；二曰、坚持统一战线；三曰、坚持持久战。诚能循是猛进，勿馁勿辍，则胜利属我，决然无疑。”＇汉口《新华日报》，1938年7月7日。＇
出席这次参政会的参政员共160多人。国民党及其政府官员，英、美、瑞典、法、意、比等国使节，以及中外记者等1000余人到会。一些国际援华组织、华侨团体纷纷致电祝贺。会议由议长汪兆铭致开幕词。大会宣读了国民政府主席林森自重庆发来的贺电及书面训词。
国民政府军事委员会委员长蒋中正戎装佩剑，登台致词。他说：“此次国民参政会，成立最重大的意义和唯一的目的，就是要集中全民族的力量，对侵略的势力，作殊死的斗争，以求得抗战的胜利和建国的成功。”他表示“要建立一个永久的、真正民主政治的基础”。
会议先后听取了国民政府各部部长的报告。许多参政员听了报告后，慷慨陈词，提出询问。在行政院长兼财政部长孔祥熙作了施政报告后，参政员许德珩“情绪激昂，离开座席，直趋主席台前，手指台上，痛斥豪门贵族，贪官污吏，寡廉鲜耻，误国害民，与会参政员无不为之振奋。”＇《武汉文史资料》，第16辑。＇
这次大会收到的提案共130余件，经过讨论、审查、修正，通过了100余个议决案。由中共参政员陈绍禹领衔提出《拥护国民政府实施抗战建国纲领案》，号召全国军民积极帮助政府，为全部实现抗战建国纲领而努力奋斗。
这一提案充分显示了中国共产党对国共合作团结抗战的诚意，得到全体参政员的拥护，共有68人联署，成为这次大会代表性最广的提案。与此类似的还有郑震字和王家祯的提案。大会将三案合并讨论。中共代表陈绍禹、青年党代表曾琦、蒙古、新疆等代表相继发言，热烈拥护政府抗战建国的政策，全场爱国情绪力近年集会中所罕见，最后，全体起立一致通过《拥护（抗战建国纲领）决议案》，场内掌声雷动，历数分钟不止，此为国民参政会最有意义最有重要性的表示。参政员胡景伊等21人提出的拥护政府长期抗战国策案，也获全体参政员一致起立通过。
此外，中共参政员董必武、陈绍禹、秦邦宪、吴玉章分别提出的保卫武汉、军队建设、改善县区政治机构的提案，参政员邹韬奋、禇辅成、王造时、许德珩、梁漱溟等人提出的动员民众、实行地方自治、设立地方民意机关、救济灾民、乡村工作等提案，亦获通过。
会议期间，中国共产党和国民党民主派、各抗日党派及爱国民主人士，同汪精卫投降派进行了斗争。